Coûts et avantages liés aux impacts des changements climatiques et aux mesures d’adaptation

Les changements climatiques ont déjà des impacts économiques et ils en auront de plus en plus à l’avenir. Ces impacts touchent différents aspects de l’économie, de la santé publique et de l’environnement naturel. L’évaluation des impacts économiques des changements climatiques est une entreprise complexe, avec des incertitudes considérables concernant l’ampleur des impacts biophysiques futurs et la valeur monétaire de ces impacts. Nonobstant ces difficultés, les économistes examinent la relation entre les changements climatiques et les impacts économiques depuis plus de 20 ans. En 2011, par exemple, la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) a estimé le coût moyen futur d’un scénario de croissance rapide et de changements climatiques importants pour le Canada à 35 à 62 milliards de dollars (en dollars de 2019) par an d’ici 2050, avec une probabilité de 5 % que les coûts puissent dépasser 72 à 131 milliards de dollars par an (TRNEE, 2011).

Les informations sur les conséquences économiques des changements climatiques, ainsi que sur les coûts et les avantages des solutions de rechange, sont de plus en plus demandées par un large éventail d’acteurs des secteurs privé et public. Ces informations sont nécessaires pour éclairer les décisions d’allocation des ressources en fonction des risques réels et des risques anticipés liés aux changements climatiques (National Research Council, 2010, 2009). Deux options de mesures génériques sont disponibles : les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et les mesures d’adaptation (voir l’encadré 1.2 du Rapport sur le climat changeant du Canada). Un mélange des deux options sera nécessaire pour parvenir à une réponse stratégique efficace. En effet, d’un point de vue économique, les coûts totaux associés aux changements climatiques ne peuvent être réduits au minimum que par une combinaison de mesures de réduction des émissions de GES et de mesures d’adaptation (p. ex. Agrawala et coll., 2011; de Bruin et coll., 2009a).

Historiquement, la profession d’économiste est davantage axée sur la réduction des émissions de GES (Fankhauser, 2017), bien que le nombre d’études sur les coûts et les avantages des mesures d’adaptation augmente. Le cinquième Rapport d’évaluation (RE5) du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a consacré un chapitre entier à l’économie de l’adaptation (Chambwera et coll., 2014) et plusieurs autres examens récents ont également porté sur ce sujet (p. ex. Kahn, 2016; Rouillard et coll., 2016a; Markandya et coll., 2014).

Ce chapitre évalue l’état des connaissances et des pratiques sur les impacts des changements climatiques et les aspects économiques de l’adaptation au Canada. Il répond aux questions suivantes : Que savons‑nous au sujet des coûts économiques des changements climatiques pour le Canada? Quelle est la répartition de ces coûts entre les différentes régions, secteurs et centres de population? Quels sont les coûts et les avantages des mesures prises pour modérer les dommages potentiels ou pour saisir les occasions avantageuses? Quels sont les outils et les méthodes économiques que les praticiens peuvent utiliser pour répondre à ces questions? Les décideurs ont besoin de réponses à ces questions afin d’allouer les maigres ressources publiques et privées à l’adaptation aux changements climatiques, et d’assurer que ces ressources sont dirigées vers les mesures les plus efficaces. Ce chapitre intéressera un large éventail de décideurs, d’économistes et de praticiens à tous les niveaux de gouvernement, ainsi que les entreprises opérant dans des secteurs tributaires du climat.

Depuis plusieurs décennies, les phénomènes météorologiques extrêmes – tels que les incendies de forêt, les inondations, les vagues de chaleur et les tempêtes – ont causé des milliards de dollars de dommages économiques annuels dans le monde entier (Aon, 2020; Swiss Re Institute, 2020). Depuis 1980, les dommages cumulés à travers le monde ont dépassé 4,9 billions de dollars (en dollars de 2019)¹ (Munich RE, 2020). Les États-Unis, à eux seuls, ont subi environ 2,2 billions de dollars (en dollars de 2019) de dommages résultant de 265 catastrophes météorologiques et climatiques au cours des 40 dernières années (National Centers for Environmental Information, 2020). Sur une période similaire, les dommages au Canada se sont élevés à environ 31 milliards de dollars (en dollars de 2019) (Sécurité publique Canada, 2020). Les dommages corrigés en fonction de l’inflation ont également connu une tendance à la hausse, tant au niveau mondial qu’au niveau régional et au Canada (voir la section 6.4.2; Aon, 2020; National Centers for Environmental Information, 2020; Bureau d’assurance du Canada, 2019).

Les changements climatiques ont augmenté la probabilité de voir se produire certains types de phénomènes climatiques et météorologiques extrêmes (Zhang et coll., 2019; National Academies of Sciences, Engineering and Medicine, 2016) et devraient intensifier certains phénomènes à l’avenir (Bush et Lemmen, 2019). Selon les projections, les changements climatiques constants devraient entraîner des centaines de billions de dollars de dommages économiques à l’échelle mondiale en 2100 (Warren et coll., 2018), à la fois en raison de l’intensification de certains extrêmes climatiques et des conséquences des tendances climatiques à évolution lente (p. ex. des phénomènes comme l’élévation du niveau de la mer et la fonte du pergélisol). Une étude récente, par exemple, suggère qu’une augmentation persistante de la température mondiale moyenne de 0,04°C par an (ce qui correspond à un scénario sans changement de politique important et avec des émissions continues de GES) réduira la production économique mondiale par habitant d’environ 7,2 % par rapport à ce qu’elle serait en 2100. Les baisses prévues de la production par habitant aux États‑Unis et au Canada sont encore plus élevées, soit à 10,5 % et à 13,1 % respectivement (Kahn et coll., 2019).

L’adaptation peut réduire considérablement les coûts prévus des changements climatiques de plusieurs milliards de dollars par an (U.S. Global Change Research Program, 2018), bien qu’il soit peu probable qu’elle puisse compenser entièrement les dommages économiques (voir la section 6.8.2). Des politiques ambitieuses de réduction des émissions mondiales de GES sont également nécessaires pour limiter les impacts négatifs des changements climatiques (OCDE, 2015; Agrawala et coll., 2011;de Bruin et Dellink, 2011; Wang et McCarl, 2011). Cependant, l’adaptation n’est pas sans coût. Au niveau mondial, on estime que les besoins d’investissement pour l’adaptation aux changements climatiques dans les pays industrialisés atteindront 29 à 138 milliards de dollars US (en dollars de 2019) par an d’ici 2030 (CCNUCC, 2007). L’adaptation des littoraux et des infrastructures d’eau, de transport et d’énergie aux États‑Unis pourrait coûter des dizaines voire des centaines de milliards de dollars par an d’ici 2050 (Sussman et coll., 2014). Au Canada, un investissement d’un peu plus de 5 milliards de dollars (dollars canadiens de 2019) sera nécessaire chaque année, en moyenne, au cours des 50 prochaines années pour adapter les infrastructures municipales (bâtiments, installations, routes, etc.) aux changements climatiques (Bureau d’assurance du Canada et Fédération canadienne des municipalités, 2020). La forme exponentielle des courbes du coût de l’adaptation suggère que les niveaux initiaux d’adaptation peuvent être atteints à un coût relativement faible, mais que les coûts pourraient être considérablement plus élevés à long terme, car des mesures de moins en moins rentables sont nécessaires pour atteindre des niveaux d’adaptation plus élevés (Agrawala et coll., 2011). Néanmoins, des décisions judicieuses en matière d’adaptation peuvent produire des avantages, sous la forme de dommages évités, qui dépassent de loin les coûts (Commission mondiale sur l’adaptation, 2019; Lempert et coll., 2018).

Compte tenu de l’ampleur potentielle des coûts d’investissement pour l’adaptation aux changements climatiques à court et à long terme, il est nécessaire de fournir aux décideurs des informations économiques fiables sur les coûts et les avantages connexes afin de faciliter les décisions d’investissement en matière d’adaptation. Qu’ils proviennent du secteur public ou privé, les décideurs sont confrontés à des ressources humaines et financières limitées. Ils ne seront pas en mesure de mener à bien tous les programmes ou politiques envisagés, et doivent donc justifier et établir des priorités pour l’allocation des ressources disponibles, y compris pour les stratégies et mesures d’adaptation aux changements climatiques. À cet égard, le domaine de l’économie peut être utile, car il comprend l’étude de la manière d’allouer efficacement les ressources pour atteindre les objectifs souhaités. Plus précisément, l’analyse économique peut aider les décideurs à évaluer les coûts de l’action par rapport aux coûts de l’inaction (c.‑à‑d. continuer à appliquer une approche de maintien du statu quo); à choisir le montant à investir par rapport à des priorités concurrentes qui ne sont pas liées aux changements climatiques; à décider quels types d’options, de secteurs et de lieux d’adaptation devraient recevoir des ressources; à équilibrer les objectifs à court terme et à long terme; et, par conséquent, à tenir compte des répercussions pour les générations futures (Chambwera et coll., 2014; National Research Council, 2010). De nombreux avantages liés à l’adaptation (c.-à-d. les dommages évités) auront également des répercussions dans d’autres domaines, notamment la santé et la sécurité, le patrimoine culturel, les écoservices et l’équité. Le fait de ne pas inclure ces types de considérations non commerciales dans le processus décisionnel entraîne un sous‑investissement dans l’adaptation. L’analyse économique peut également être utile à cet égard en offrant des techniques spécialisées pour intégrer les impacts non commerciaux des changements climatiques dans la prise de décisions.

Comme les décideurs sont de plus en plus conscients des risques liés aux changements climatiques, il existe une demande croissante en faveur de moyens plus efficaces pour soutenir les décisions en matière d’adaptation (Moss et coll., 2014; National Research Council, 2010). Le cadre de la planification de l’adaptation a été modifié pour répondre à ces exigences. Avec la reconnaissance accrue de la nécessité de gérer l’incertitude et d’élaborer des mesures précoces concrètes, on observe une évolution vers une approche plus centrée sur les politiques. Une telle approche a pour objectif de départ l’adaptation aux changements climatiques, ainsi qu’un intérêt accru pour le calendrier et la séquence des options d’adaptation, et l’utilisation de cadres de gestion adaptative des risques pour la prise de décisions (Rouillard et coll., 2016a; Watkiss, 2015). Ces changements ont des conséquences importantes sur l’utilisation de l’analyse économique pour éclairer les décisions en matière d’adaptation.

Le support décisionnel dans le contexte des changements climatiques présente des défis sans précédent. Les incertitudes associées aux changements climatiques (concernant l’évolution des systèmes sociaux et économiques futurs, les délais entre les activités humaines et les réactions du système climatique, la dynamique des systèmes climatiques et biophysiques, la diversité des intervenants susceptibles d’être touchés et l’adaptation autonome des systèmes naturels et humains) rendent extrêmement difficile de prévoir quand et où les impacts des changements climatiques se feront sentir, ainsi que leur importance relative (Chambwera et coll., 2014; Jones et coll., 2014; Heal et Millner, 2013). En ce qui concerne l’adaptation, ces incertitudes sont exacerbées aux niveaux régional et local, où de nombreuses options d’adaptation sont mises en œuvre. Les décisions en matière d’adaptation sont compliquées par des incertitudes supplémentaires liées aux différentes perspectives des intervenants, aux objectifs multiples et concurrents, aux longs délais de prise de décisions, au choix des valeurs monétaires et à la large gamme d’options d’adaptation parmi lesquelles choisir (p. ex. privé ou public, réactif ou planifié, autonome ou intégré [« généralisé »]) (Rouillard et coll., 2016a; Jones et coll., 2014; Li et coll., 2014; Randall et coll., 2012).

La prise en compte de l’incertitude est fondamentale pour les décisions en matière d’adaptation et les analyses économiques connexes. Étant donné la nature pluridimensionnelle et incertaine des décisions en matière d’adaptation, le consensus est que ces décisions sont optimalement prises en compte dans un cadre de gestion adaptative (c.-à-d. itérative) des risques (Lempert et coll., 2018; Jones et coll., 2014; Moss et coll., 2014; GIEC, 2012; National Research Council, 2010).

La gestion adaptative des risques fournit un cadre dans lequel les conséquences potentiellement importantes, mais incertaines, des changements climatiques actuels et futurs et des mesures d’adaptation sont continuellement cernées, évaluées, classées par ordre de priorité, gérées et révisées. Ce cadre comprend la surveillance, qui tient compte des nouvelles informations, de l’expérience et de la contribution des intervenants (Lempert et coll., 2018; National Research Council, 2010). Elle implique un cycle continu d’évaluation, d’action, de réévaluation et de réaction qui se poursuivra à perpétuité, plutôt que d’informer des décisions ponctuelles à un moment donné (Lempert et coll., 2018; Willows et Connell, 2003). Le National Research Council (2010) fait une analogie avec les décisions prises dans une partie d’échecs, où les pièces sont repositionnées et où le risque est réévalué en fonction des coups de l’adversaire.

Du point de vue de l’analyse économique, la gestion adaptative des risques fournit un cadre de travail utile pour la prise de décisions en matière d’adaptation. Elle permet d’utiliser un vaste ensemble de concepts, de processus et d’outils d’aide à la prise de décisions, y compris des outils traditionnels comme l’analyse coûts avantages (ACA), l’analyse coût‑efficacité (ACE) et l’analyse décisionnelle multicritères (voir le tableau 6.4), ainsi que des outils plus aptes à prendre en compte les incertitudes profondes, comme l’analyse approfondie et les voies d’adaptation dynamiques (voir la figure 6.3; le tableau 6.4; Moss et coll., 2014). Il est important de noter que la gestion adaptative des risques permet aux décideurs de tenir compte d’une large gamme de critères (p. ex. les coûts, les avantages directs et connexes et les impacts connexes (voir la section 6.3.4), l’équité, le caractère abordable, la flexibilité, la robustesse) lors de la formulation de stratégies d’adaptation face à l’incertitude (voir la section 6.6.1).

Les étapes de sensibilisation, d’évaluation et de planification d’un cadre généralisé de gestion adaptative des risques fournissent des points d’entrée précis pour les données économiques, l’analyse et l’aide à la prise de décisions (voir la figure 6.1). Au cours de la phase de sensibilisation, les informations sur les coûts de l’inaction (c.-à-d. le coût net reflétant la différence entre les dommages économiques et toutes les possibilités avantageuses découlant des changements climatiques) peuvent être utilisées pour persuader les décideurs de la nécessité et de l’urgence d’allouer des ressources à la planification de l’adaptation. Ces informations peuvent comprendre des estimations de l’ampleur des coûts liés aux changements climatiques, de la répartition de ces coûts entre les différents lieux, secteurs, groupes de populations, etc., et de la période pendant laquelle ils devraient devenir importants, s’ils ne le sont pas déjà. Ces mêmes informations peuvent également être utilisées par les analystes et les intervenants pour établir un ordre de priorité des risques et des vulnérabilités aux changements climatiques actuels et futurs au cours de la phase d’évaluation. L’analyse économique joue également un rôle important au cours de la phase de planification, où elle peut être utilisée pour déterminer l’ampleur globale de l’investissement dans l’adaptation, la sélection, l’échéancier et l’échelonnement des mesures d’adaptation particulières, ainsi que la répartition des coûts et des avantages de l’adaptation.

Les étapes d’évaluation et de planification d’un cadre de gestion adaptative des risques sont généralement réalisées en suivant l’un ou l’autre de ces deux processus analytiques génériques (Jones et coll., 2014). Historiquement, l’approche prédominante est basée sur un processus d’évaluation d’impact qui préconise des connaissances scientifiques (également appelé « approche descendante », « analyse à partir de scénarios » et « prévoir-puis-agir ») (Gregory et coll., 2012; Wilby, 2012; Ranger et coll., 2010). Il s’agit d’abord de définir le profil d’évolution des impacts (les projections des changements climatiques combinées aux informations socio-économiques pour évaluer les risques et les coûts futurs) en utilisant des modèles d’impact ou des fonctions de dommage (c.-à-d. une relation empirique définissant la variation prévue des dommages financiers attribuable à la modification d’une variable ou d’un indice climatique). L’étendue des risques estimés est ensuite utilisée pour encadrer la sélection des mesures d’adaptation. Les mesures retenues sont évaluées lors de la dernière étape du processus afin de déterminer le niveau d’adaptation souhaité, qui est établi en fonction des coûts d’adaptation, des avantages et des coûts résiduels (c.-à-d. les dommages financiers attribuables aux changements climatiques qui subsisteront après l’adaptation) (Watkiss, 2015). Avec cette approche, cependant, l’incertitude est aggravée à chaque étape du processus analytique (voir la figure 6.2) et est rarement caractérisée de manière adéquate (Wilby, 2012). En présence de ces incertitudes croissantes, la gamme des impacts et des réponses d’adaptation plausibles peut devenir irréalisable, rendant l’approche scientifique impraticable (Dessai et coll., 2009; Dessai et coll., 2005). Les autres enjeux liés au processus d’une approche qui préconise des connaissances scientifiques comprennent les suivants : il ne prend pas suffisamment en compte les moteurs non climatiques des impacts et des risques; son orientation à long terme ne correspond pas aux besoins stratégiques immédiats pour éclairer les décisions en matière d’adaptation à court terme; il ne prend pas en compte le processus d’adaptation lui-même et fait abstraction des obstacles potentiels, des coûts de transaction et des politiques de base; et il a tendance à mettre l’accent sur les mesures d’adaptation « dures » (c.-à-d. techniques) au détriment des mesures « douces », comme le renforcement de la capacité d’adaptation (Rouillard et coll., 2016a; Watkiss, 2015; Patt et coll., 2010).

Compte tenu des lacunes de l’approche scientifique, on observe une évolution des pratiques d’adaptation vers des processus analytiques qui préconise des connaissances politiques (Rouillard et coll., 2016a; Watkiss, 2015; Watkiss et coll., 2015a; Downing, 2012). Les approches qui préconisent des connaissances politiques, également connues sous le nom d’approches « ascendantes », « d’évaluation des risques des politiques » et « centrées sur la décision » (Pielke et coll., 2012; Brown et coll., 2011; Ranger et coll., 2010; Dessai et Hulme, 2007), mettent davantage l’accent sur l’adaptation comme objectif de départ, plutôt que de la considérer comme une étape finale, ce qui est généralement le cas dans une évaluation d’impact scientifique traditionnelle. Avec l’approche qui préconise des connaissances politiques, une quantité importante d’efforts est consacrée dès le départ à la définition du problème décisionnel (p. ex. un plan de gestion des risques d’inondation). Il s’agit d’abord de déterminer les objectifs pertinents, les pratiques actuelles, les contraintes et les moteurs de changement, ainsi que les préférences des intervenants et les critères de décision correspondants, tous des éléments qui encadreront également les analyses ultérieures. Ensuite, le processus consiste à évaluer la vulnérabilité du système défini aux conditions climatiques, socio-économiques et politiques actuelles, avant d’examiner les sensibilités aux facteurs de stress futurs, y compris les facteurs de stress liés ou non au climat (Ranger et coll., 2010). Une fois que les limites des pratiques actuelles sont comprises, des mesures de rechange sont élaborées s’il le faut et évaluées en fonction de la réalisation des objectifs fixés dans une série de scénarios futurs plausibles. Par exemple, le projet Thames Estuary 2100 à Londres, au Royaume-Uni (voir l’étude de cas 6.4), a été l’un des premiers projets d’infrastructure à grande échelle à adopter une approche qui préconise des connaissances politiques pour la planification de l’adaptation (Ranger et coll., 2013).

Par rapport à l’approche classique dite « scientifique », l’approche qui préconise des connaissances politiques présente un certain nombre d’avantages (Gregory et coll., 2012; Pielke et coll., 2012; Brown et coll., 2011; Ranger et coll., 2010; Wilby et Dessai, 2010; Dessai et coll., 2009). Par exemple, étant donné que l’approche centrée sur les politiques ne requiert que des informations climatiques pertinentes au problème décisionnel en question et concentre l’évaluation sur les options d’adaptation qui sont acceptables, compte tenu des objectifs et des contraintes d’une décision donnée, l’analyse est simplifiée et ciblée dès le départ, ce qui la rend moins gourmande en ressources et en données, ainsi que moins sensible aux incertitudes croissantes. En outre, comme l’analyse est axée sur le contexte et n’est pas indûment influencée par la modélisation scientifique, elle met l’accent sur la perspective globale et encourage les décideurs à tenir compte des interactions avec des priorités politiques plus larges et à rechercher des mesures d’adaptation qui présentent des avantages connexes avec d’autres domaines stratégiques.

Parallèlement à la transition vers une approche centrée sur les politiques et à l’utilisation de cadres de gestion adaptative des risques, une attention accrue est également accordée à l’échéancier et à l’échelonnement des mesures d’adaptation comme moyen supplémentaire de gérer les incertitudes (Wise et coll., 2014). L’adaptation n’est plus abordée comme comprenant une seule option (p. ex. un mur pour réduire les risques d’inondation dans le futur). Au contraire, il y a eu une transition vers une vision de l’adaptation comme un ensemble cohérent de mesures visant à remédier aux vulnérabilités actuelles et à se préparer aux risques liés aux changements climatiques à moyen et à long terme, en mettant l’accent sur une mise en œuvre pratique précoce (Rouillard et coll., 2016a; Watkiss, 2015). Les ensembles de mesures comprendront généralement trois types d’activités ou d’éléments constitutifs pour une action précoce (Rouillard et coll., 2016a; Watkiss, 2015; Watkiss et coll., 2014) :

1. Mesures visant à combler le déficit d’adaptation actuel: Des mesures d’adaptation immédiates qui permettent de faire face aux risques actuels liés aux phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes et, ce faisant, de renforcer la résilience aux changements climatiques futurs. Il s’agirait notamment de mesures d’adaptation « gagnant-gagnant », « sans regret » et « à faible regret » qui présentent des avantages directs ou connexes immédiats évidents.
2. Mesures visant à adapter les décisions à longue durée de vie: Les mesures d’adaptation qui sont intégrées dans des décisions à court terme ayant une longue durée de vie (p. ex. les décisions relatives aux infrastructures vulnérables aux changements climatiques ou à l’aménagement du territoire) et qui seront donc influencées par les conditions climatiques futures et les risques futurs, en plus des conditions actuelles. Contrairement à la catégorie précédente, l’incertitude quant aux avantages futurs est une préoccupation beaucoup plus importante. Par conséquent, l’accent est mis sur l’utilisation de mesures robustes (c.-à-d. des mesures qui offrent des avantages futurs en fonction d’une série de scénarios futurs plausibles) et de stratégies adaptables qui offrent des possibilités d’apprentissage, avec des mesures qui peuvent être retardées ou avancées, et augmentées ou réduites à mesure que de nouvelles informations apparaissent au fil du temps.
3. Mesures visant à soutenir l’adaptation à long terme : Il s’agit d’activités telles que le suivi, la surveillance, la recherche et la mobilisation, qui amorcent instantanément le renforcement des capacités nécessaires pour soutenir les mesures futures de gestion des impacts et des risques liés aux changements climatiques à long terme. Il s’agit par exemple de fournir des renseignements de meilleure qualité (qui sont nécessaires pour éclairer les décisions ultérieures concernant la gestion des risques importants et très incertains à long terme) et des mesures qui sont indispensables pour créer un environnement politique et socioculturel propice pour permettre et garantir que des mesures futures sont toujours possibles.

Lorsqu’ils sont considérés collectivement comme une stratégie d’adaptation intégrée, ces trois éléments constitutifs forment un profil d’évolution dynamique de l’adaptation (Haasnoot et coll., 2018; 2013), comme le montre la figure 6.3.

L’évolution vers un processus d’évaluation centré sur les politiques, combinée à une attention accrue portée à l’échéancier et à l’échelonnement des mesures d’adaptation et à l’utilisation de cadres de gestion adaptative des risques, a eu des répercussions importantes sur l’analyse économique des stratégies d’adaptation. Ces changements de pratiques ont principalement nécessité la mise au point, l’application et le perfectionnement d’outils alternatifs d’aide à la prise de décisions. Les outils traditionnels d’aide à la prise de décisions en matière d’économie (p. ex. l’ACA, l’ACE) sont adéquats pour évaluer les mesures précoces visant à combler le déficit d’adaptation existant lorsque l’incertitude quant aux impacts futurs est moins préoccupante. Toutefois, pour intégrer l’adaptation dans les décisions à longue durée de vie, où la prise en compte des incertitudes liées ou non au climat concernant les futurs moteurs de changement est beaucoup plus importante, et où les décideurs recherchent donc des options solides ou des stratégies flexibles, des outils alternatifs d’aide à la prise de décisions en matière d’économie tels que l’analyse des options réelles, la prise de décisions solides, l’analyse de portefeuille et les profils d’évolution dynamiques de l’adaptation sont plus appropriés pour évaluer les mesures (voir le tableau 6.5). L’utilisation de ces outils à l’échelle mondiale dans un contexte d’adaptation aux changements climatiques demeure embryonnaire et ils n’ont pas encore été formellement appliqués au Canada (voir la section 6.7.1).

D’autres conséquences de ces nouvelles pratiques pour l’analyse économique de l’adaptation comprennent :

• Étant donné l’importance accrue accordée 1) à l’intégration et à la compréhension du processus d’adaptation (y compris les obstacles à l’action), et 2) au renforcement des capacités pour garantir que les mesures d’adaptation à long terme restent possibles (p. ex. la recherche, la surveillance et le renforcement institutionnel), il est de plus en plus nécessaire d’évaluer les coûts et les avantages des mesures non techniques, y compris les interventions comportementales pour surmonter les obstacles au changement, et la valeur des informations recueillies par les systèmes de surveillance. Les caractéristiques de ces options sont différentes de celles de mesures basées sur les résultats ou de mesures techniques, avec des coûts et des avantages qui sont plus difficiles à mesurer et à inclure dans l’analyse économique.
• De même, l’importance accrue accordée aux mesures d’adaptation sans regret et à faible regret met davantage l’accent sur la nécessité de saisir pleinement les avantages connexes dans l’analyse économique, ce qui exige la monétisation de toute une gamme d’impacts non climatiques, en plus des dommages évités liés aux changements climatiques.
• Considérer les stratégies d’adaptation comme un ensemble d’activités échelonnées dans le temps présente des défis pour l’analyse économique, car chaque élément constitutif est unique et peut nécessiter des informations et des méthodes différentes pour la quantification et l’évaluation des impacts physiques, et peut engendrer des implications en matière de ressources pour l’analyse.
• Toutes les analyses économiques doivent généralement tenir compte des compromis entre les coûts initiaux et les avantages futurs, ce qui rend les résultats sensibles au processus d’actualisation et au choix du taux d’actualisation (voir la section 6.6.3.2). L’analyse des mesures visant à combler le déficit d’adaptation actuel sera généralement moins sensible aux hypothèses d’actualisation. Cependant, pour les mesures précoces visant à adapter les décisions à longue durée de vie et à maintenir ouvertes les options à long terme sur plusieurs décennies, les résultats seront plus sensibles à l’actualisation des avantages futurs, ce qui rend essentiel d’envisager des pratiques d’actualisation alternatives et intergénérationnelles.

Les typologies des conséquences économiques des impacts des changements climatiques, et plus particulièrement des impacts résultants de phénomènes extrêmes, font souvent la distinction entre impacts directs et indirects, à l’instar de la littérature sur les impacts des catastrophes naturelles. Les impacts directs et indirects peuvent être négatifs ou positifs, entraînant respectivement des coûts (c.-à-d. des pertes ou des dommages) ou des avantages (c.-à-d. des gains). Cette section se rapporte uniquement aux coûts, bien qu’elle s’applique également aux avantages.

Les coûts directs résultent des impacts physiques des dangers liés aux changements climatiques, tels que les dommages ou les perturbations causés aux biens et services tangibles qui peuvent être échangés sur un marché et ont donc un prix observé (p. ex. les coûts engagés pour réparer ou remplacer les maisons endommagées, les coûts des traitements médicaux dus au stress thermique, les pertes de revenus dues à la réduction des rendements de récolte). Les coûts directs résultent également des impacts physiques sur des éléments intangibles qui ne sont pas achetés ou vendus sur un marché traditionnel et qui n’ont donc pas de prix aisément observable (p. ex. les services écosystémiques, les niveaux de stress ou de douleur et la qualité de vie générale). Les économistes ont mis au point de multiples techniques pour attribuer un « prix fictif », soit le prix estimé d’un bien ou d’un service dont la valeur marchande ne reflète pas fidèlement sa valeur réelle ou pour lequel il n’existe pas de prix du marché, à ces éléments intangibles, que l’on appelle les impacts non liés au marché. Lorsque les impacts non liés au marché sont rendus équivalents aux impacts liés au marché à l’aide de prix fictifs, ils peuvent être considérables, voire supérieurs aux coûts liés au marché (Nordhaus et Boyer, 2000). Le fait d’omettre les impacts non liés au marché pertinents de l’analyse économique des stratégies d’adaptation pourrait fausser considérablement les résultats.

Les coûts indirects découlent des impacts directs des changements climatiques. Lorsqu’une infrastructure, un bâtiment ou un parc est endommagé ou détruit, cela peut interrompre l’utilisation normale ou le flux de services (p. ex. un magasin inondé peut devoir fermer temporairement pour des réparations). Des infrastructures endommagées peuvent entraîner une perturbation de la prestation de services essentiels (p. ex. électricité, eau, assainissement), ce qui peut interrompre les activités d’entreprises qui ne sont pas directement touchées par les dangers liés aux changements climatiques. Les travailleurs peuvent également ne pas être en mesure de se rendre au travail si les réseaux routiers ou les infrastructures de transport en commun ont été touchés. Ces impacts sont appelés coûts d’interruption de l’exploitation (Kousky, 2012). Des interactions entre les entreprises peuvent à leur tour entraîner des impacts secondaires ou multiplicateurs dans l’économie (p. ex. un magasin inondé qui a fermé ses portes pour effectuer des réparations n’aura pas besoin d’acheter des fournitures avant sa réouverture). Comme les coûts directs, les pertes indirectes peuvent également être divisées en coûts liés au marché (p. ex. les coûts d’interruption de l’exploitation) et en coûts non liés au marché (p. ex. les maladies différées et les troubles de santé mentale, l’augmentation des inégalités). Contrairement aux coûts directs, les coûts indirects s’étendent souvent sur une période plus longue et ont lieu sur une échelle spatiale plus étendue que le site des impacts physiques directs des changements climatiques (Hallegatte, 2013).

La somme de tous les coûts pertinents, directs et indirects, liés au marché et non liés au marché, fournit une mesure de l’impact économique total des changements climatiques. L’intérêt se concentre souvent sur le résultat net global, c’est-à-dire la somme des impacts potentiellement positifs et négatifs, et sur la question de savoir si les changements climatiques engendrent des coûts nets ou des avantages nets.

Si la somme des coûts liés au marché, directs et indirects, est suffisamment importante, elle peut avoir un impact sur les indicateurs macroéconomiques, tels que l’inflation des prix à la consommation et à la production, le taux de chômage et le PIB. Le PIB mesure la valeur de la production dans une économie, dont une partie reflète l’investissement et une autre la consommation. Les impacts des changements climatiques sur le PIB peuvent être estimés directement à l’aide de modèles informatiques d’équilibre général (IEG), des modèles numériques à grande échelle qui simulent les principales interactions économiques (p. ex. celles entre les différents marchés des produits) au sein d’une économie, ou à l’aide de tableaux des ressources et des emplois disponibles auprès de Statistique Canada qui saisissent tous les coûts liés au marché pertinents, directs et indirects. Les changements prévus dans les indicateurs macroéconomiques, tels que le PIB, ne devraient être utilisés que comme une perspective supplémentaire qui permet de voir les conséquences économiques des changements climatiques. Les indicateurs macroéconomiques rendent compte des impacts directs et indirects agrégés des changements climatiques sur l’économie. Les impacts macroéconomiques, s’ils sont estimés directement, ne devraient pas être ajoutés aux autres estimations des coûts liés au marché directs et indirects, car cela entraînerait une comptabilisation en double (Ratti, 2017; Kousky, 2012). En même temps, se concentrer uniquement sur des indicateurs macroéconomiques agrégés comme le PIB peut être trompeur dans une perspective de répartition. L’échelle spatiale d’un phénomène météorologique extrême peut être différente de l’échelle sur laquelle le PIB est mesuré. Des pertes importantes pour les populations locales peuvent n’avoir aucun impact visible sur le PIB national, ou même sur le PIB provincial ou territorial. Cependant, cela ne signifie pas que les impacts sont négligeables pour les personnes touchées. Cela s’applique particulièrement aux populations ou aux endroits défavorisés, dont la production économique est généralement invisible dans les indicateurs macroéconomiques agrégés. Un autre enjeu de répartition concernant l’échelle spatiale des impacts des changements climatiques et l’utilisation d’indicateurs macroéconomiques agrégés est que les pertes subies à un endroit peuvent être compensées par des gains à un autre endroit.

La mesure théoriquement correcte des conséquences économiques des changements climatiques est la modification correspondante du bien-être des populations touchées (Kousky, 2012; Stern, 2006; Nordhaus et Boyer, 2000). L’estimation des changements dans une mesure théorique comme le bien-être est néanmoins difficile à réaliser dans la pratique. Par conséquent, le PIB est souvent utilisé comme indicateur pratique, bien que loin d’être parfait, du bien-être (Diaz et Moore, 2017a, b; Jones et Klenow, 2016). Outre les problèmes susmentionnés liés à l’utilisation du PIB pour mesurer les coûts des changements climatiques, le PIB ne saisit que la valeur des impacts sur les biens et services liés au marché. Comme indiqué ci-dessus, les impacts non liés au marché peuvent être considérables, voire plus importants que les coûts liés au marché. Ne pas tenir compte des impacts non liés au marché conduira à une sous-estimation considérable des pertes en matière de bien-être. La production de l’économie, mesurée par le PIB, n’a pas non plus d’incidence directe sur le bien-être des individus : ce qui compte le plus aux yeux des gens, c’est la consommation et la perte de surplus du consommateur (Hallegatte, 2013). À la suite de phénomènes extrêmes, le PIB peut augmenter en raison de l’accroissement des investissements destinés à réparer les biens endommagés. Bien que cela puisse suggérer une augmentation du bien-être sur la base de la définition ci-dessus, le bien-être diminuera en réalité puisque les ménages renoncent ainsi à une consommation dont ils auraient pu autrement profiter en faveur de ces investissements. Par conséquent, un indicateur plus approprié des coûts de bien-être résultant des changements climatiques correspond à une mesure de la perte de consommation, plutôt qu’à une perte de production mesurée par le PIB. En dépit de ces préoccupations, les coûts de bien-être liés aux changements climatiques sur le plan financier sont parfois exprimés en pourcentage du PIB prévu, ce qui est qualifié d’impact équivalent au PIB (Vivid Economic, 2013).

Lors de la prise de décisions en matière d’adaptation, il est essentiel de tenir compte d’une autre catégorie d’impacts qui sont importants d’un point de vue économique et qui sont appelés « impacts connexes » : ils sont plus communément appelés « avantages connexes » lorsque les impacts sont positifs. Outre les coûts applicables du cycle de vie et les dommages évités liés aux changements climatiques, les options d’adaptation peuvent donner lieu à divers impacts accessoires potentiellement importants, appelés impacts connexes (Chambwera et coll., 2014). La reconnaissance des impacts connexes dans les décisions en matière d’adaptation est importante, puisqu’il semblerait que les personnes soient plus susceptibles d’agir face aux changements climatiques si les impacts connexes associés à des mesures particulières sont mis en évidence (Bain et coll., 2015).

De nombreux termes différents sont utilisés en référence aux impacts connexes, selon qu’ils sont positifs ou négatifs et intentionnels ou non intentionnels (Floater et coll., 2016; Urge-Vorsatz et coll., 2014). L’intentionnalité fait référence au degré auquel les avantages connexes sont explicitement recherchés par le décideur, puisque les options d’adaptation sans regret et à faible regret sont priorisées en vue de gérer l’incertitude (voir la section 6.2.3). En plus d’éviter les dommages liés aux changements climatiques, les options d’adaptation peuvent contribuer à la réduction des émissions de GES et à d’autres objectifs stratégiques non climatiques liés à des enjeux tels que le développement économique, la santé publique, la durabilité et l’équité. Éviter les dommages liés aux changements climatiques peut être l’objectif secondaire de la réduction des émissions de GES ou des politiques non climatiques, ou peut servir comme l’un des nombreux objectifs à poursuivre simultanément dans le cadre d’un ensemble cohérent et intégré de politiques (Floater et coll., 2016). Par exemple, l’utilisation de toits verts dans les villes comme stratégie de réduction de la température urbaine permet également de gérer les eaux pluviales, de séquestrer le carbone et d’améliorer la biodiversité urbaine. Dans ce cas, l’utilisation de l’infrastructure verte pour lutter contre les effets néfastes des vagues de chaleur sur la santé contribue également aux avantages connexes de la réduction des émissions de GES, de la gestion des inondations et de la prestation des services écologiques (voir l’étude de cas 6.1).

Une gamme de termes sont utilisés pour décrire les impacts connexes négatifs, tenus pour non intentionnels, dont les coûts connexes, les coûts accessoires, les effets secondaires néfastes et les externalités (Urge-Vorsatz et coll., 2014). Parmi les exemples d’impacts connexes négatifs générés par les options d’adaptation, on peut citer l’augmentation des émissions de GES, l’accroissement des risques pour d’autres groupes ou secteurs qui ne sont pas visés par l’option en question, ou la limitation des choix futurs en matière d’adaptation.

La dernière série de termes économiques couramment rencontrés dans la littérature concerne la perspective adoptée par le décideur pour évaluer les options d’adaptation. Les coûts et les avantages des options d’adaptation peuvent être évalués d’un point de vue social, mais aussi privé (Halsnæs et coll., 2007). D’un point de vue social, où un décideur en matière de politiques publiques cherche une allocation socialement optimale des ressources pour l’adaptation aux changements climatiques, l’évaluation des options d’adaptation devrait prendre en compte les avantages connexes ainsi que les conséquences négatives potentielles parallèlement aux coûts estimés du cycle de vie et aux dommages évités (Floater et coll., 2016; Chambwera et coll., 2014). En revanche, les ménages et les entreprises s’intéressent à un ensemble plus restreint de coûts et d’avantages privés lorsqu’ils prennent des décisions en matière d’adaptation. Plus précisément, ils s’intéressent aux coûts et aux avantages qui reviennent à la personne qui prend la décision. Ces coûts et avantages privés (parfois appelés impacts financiers) sont généralement basés sur les prix réels du marché. Pour comprendre l’importance de la différence entre les deux perspectives, prenons l’exemple d’une maison endommagée par une inondation, dont certains coûts directs sont remboursés par le programme des Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC) du gouvernement du Canada. Le coût privé du sinistre pour le propriétaire est la différence entre les coûts de réparation encourus (non couverts par l’assurance privée) et le montant de l’aide reçue du gouvernement. Cependant, dans une perspective sociétale, l’aide représente un paiement de transfert d’un contribuable (une perte) à un autre (un gain équivalent); la perte et le gain s’annulent mutuellement, ce qui laisse le coût complet des réparations comme mesure du coût social de l’inondation.

Avant d’examiner les données probantes relatives aux conséquences économiques prévues des changements climatiques pour le Canada, nous présentons, à titre de mise en contexte, des informations sur les coûts de phénomènes climatiques et météorologiques graves survenus dans le passé. Les phénomènes extrêmes, tels que les vagues de chaleur, la sécheresse, les inondations ou les tempêtes violentes, peuvent causer des dommages et des impacts considérables sur les personnes, les bâtiments, les infrastructures et l’environnement naturel. Les phénomènes météorologiques violents causent des dizaines de milliards de dollars de dommages chaque année dans le monde (Aon, 2020; Swiss Re Institute, 2020). On prévoit une intensification future de certains types de phénomènes météorologiques extrêmes en raison des changements climatiques (Bush et Lemmen, 2019) qui contribueront à accroître la prévalence des dommages au cours des prochaines décennies. Par conséquent, une appréciation des vulnérabilités actuelles et des lacunes en matière de préparation au Canada constitue un bon point de départ pour établir un plaidoyer solide en faveur des mesures précoces d’adaptation aux changements climatiques (voir la section 6.2.3).

Cette section se concentre sur une seule source de données probantes : les dommages associés aux phénomènes météorologiques extrêmes au Canada qui sont documentés par l’industrie des assurances. Bien que les phénomènes extrêmes puissent être le visage des changements climatiques, les tendances graduelles du climat au Canada (p. ex. l’augmentation de la moyenne des températures annuelles et saisonnières, l’élévation du niveau de la mer, la fonte des glaciers et du pergélisol) peuvent également entraîner des impacts avec des conséquences économiques importantes, notamment les problèmes récents liés aux infestations de dendroctone du pin ponderosa en Colombie-Britannique (Withey et coll., 2015) et la propagation des vecteurs de la maladie de Lyme (Ebi et coll., 2017). Par rapport aux impacts des phénomènes météorologiques extrêmes, les données probantes sur les conséquences économiques de ces impacts à évolution lente sont limitées. L’information présentée dans cette section ne donne qu’une image partielle des coûts économiques des dangers passés liés aux changements climatiques au Canada, tout en reconnaissant que les risques actuels liés aux extrêmes météorologiques sont importants et en hausse, et qu’ils justifient des mesures précoces.

L’industrie des assurances est une source essentielle d’informations sur les conséquences économiques des phénomènes météorologiques extrêmes. Les grands réassureurs, tels que Munich RE et Swiss Re, surveillent et enregistrent les informations sur les pertes dues aux catastrophes naturelles à travers le monde afin d’évaluer la capacité des marchés de réassurance nationaux et internationaux à absorber les pertes (voir l’encadré 6.1 pour une description de la terminologie clé de l’industrie des assurances).

En 2018, les catastrophes naturelles liées aux conditions météorologiques ont causé à l’échelle mondiale des pertes économiques totales d’environ 215 milliards de dollars (en dollars US de 2018), dont les assureurs privés ont versé un montant record de 100 milliards de dollars pour des pertes (Munich RE, 2020). L’écart de protection mondial, soit la différence entre les pertes assurées et les pertes totales, s’élevait donc à 115 milliards de dollars (54 % des pertes économiques totales). Ces chiffres sont similaires à ceux produits par l’Institut Swiss Re pour 2018 : les pertes économiques totales estimées et les pertes assurées dans les catastrophes naturelles liées aux conditions météorologiques dans le monde étaient, respectivement, d’environ 201 et 98 milliards de dollars (en dollars US de 2018), l’écart de protection étant donc d’environ 103 milliards de dollars (soit 51 % des pertes économiques totales) (Swiss Re Institute, 2019a). Tant les pertes économiques que les pertes assurées en 2018 ont été supérieures à la moyenne annuelle ajustée en fonction de l’inflation correspondante pendant les dix dernières années (2008–2018), soit respectivement de 174 et 65 milliards de dollars (Munich RE, 2020).

Les pertes économiques dues aux catastrophes naturelles sont en augmentation dans le monde. Les pertes globales et les pertes assurées ont connu une tendance à la hausse au cours des dernières décennies, comme le montre la figure 6.4, qui présente les données relatives aux pertes mondiales pendant la période de 1980 à 2018, comme elles ont été enregistrées par Munich RE, la plus grande société de réassurance au monde. Les données sur les pertes enregistrées par l’Institut Swiss Re montrent également une hausse des dommages économiques causés par les catastrophes naturelles liées aux conditions météorologiques dans le monde entier (Swiss Re Institute, 2019a). En termes de moyennes mobiles sur cinq ans, les pertes mondiales enregistrées par Munich RE ont augmenté de 5,1 % par an entre 1980 et 2018, et les pertes assurées ont augmenté de 4,3 % par an. La croissance des pertes économiques globales étant supérieure à celle des pertes assurées, l’écart de protection s’est accru au fil du temps en dollars absolus, bien que l’écart en pourcentage soit en baisse. Malgré une pénétration croissante des produits d’assurance concernés avec une plus grande proportion de dommages couverts par l’assurance (Swiss Re Institute, 2019a), la société absorbe des pertes résiduelles croissantes en raison des catastrophes naturelles liées aux conditions météorologiques.

Les pertes économiques dues aux catastrophes naturelles qui touchent les États-Unis sont également en hausse (p. ex. National Centers for Environmental Information, 2020). Par exemple, la fréquence des catastrophes se chiffrant en milliards de dollars entre 1980 et 2011 a augmenté d’environ 5 % par an (Smith et Katz, 2013). Au cours de la période de 1980 à 2019, les États-Unis ont connu, en moyenne, 6,6 phénomènes par an. Pour la période de cinq ans la plus récente (2015–2019), le nombre moyen annuel de catastrophes se chiffrant en milliards de dollars était à peu près le double, soit 13,8 phénomènes (National Centers for Environmental Information, 2020).

La Base de données canadienne sur les catastrophes de Sécurité publique Canada fait le suivi des pertes économiques globales dans les catastrophes météorologiques et hydrologiques importantes, y compris les paiements effectués dans le cadre du programme des AAFCC (voir ci-dessous) et ceux effectués par les assureurs privés. Le Bureau d’assurance du Canada (BAC) suit également les indemnités versées par les assurances privées pour des phénomènes météorologiques extrêmes remontant à 1983. Cependant, les données sur les pertes globales dans la Base de données canadienne sur les catastrophes semblent incomplètes si l’on considère que, dans plus de la moitié des années depuis 1983, les pertes assurées enregistrées par le BAC ont dépassé les pertes économiques totales dans la Base de données canadienne sur les catastrophes. En raison de la nature incomplète des données sur les pertes économiques, l’exposé ci-dessous ne porte que sur les pertes assurées. Si l’on considère que les États-Unis constituent une analogie raisonnable pour le Canada, les pertes globales dues aux phénomènes météorologiques extrêmes représentent environ le double du montant des pertes assurées (Aon, 2020).

Les pertes assurées au Canada sont en hausse depuis 1983, comme le montre la ligne de tendance de la figure 6.5. Entre 1983 et 2007, les pertes annuelles étaient en moyenne d’environ 0,4 milliard de dollars (en dollars de 2018). En revanche, au cours de la plus récente décennie, les pertes ont atteint en moyenne environ 1,9 milliard de dollars par année (Bureau d’assurance du Canada, 2018). La plus grande perte assurée enregistrée au cours d’une seule année a été de 5,3 milliards de dollars (en dollars de 2018) en 2016, concernant l’incendie de forêt qui a touché Fort McMurray et ses environs et entraîné des paiements d’assurance totalisant 3,9 milliards de dollars (Bureau d’assurance du Canada, 2019).

Comme les pertes assurées, le nombre de phénomènes météorologiques extrêmes a augmenté au fil du temps, la moyenne mobile sur cinq ans ayant progressé d’environ 7 % par an entre 1983 et 2018. En ce qui concerne la répartition des phénomènes météorologiques extrêmes au Canada, c’est l’Alberta qui a été la plus touchée, avec 55 événements ayant touché la province au cours de la période de 1983 à 2018, suivie de près par l’Ontario, avec 52 événements. Les provinces maritimes ont été les moins touchées. L’Alberta est l’épicentre des phénomènes météorologiques extrêmes en ce qui a trait aux pertes : six des dix plus importants sinistres assurés au Canada depuis 1983 se sont produits dans cette province (voir le tableau 6.1).

Comme pour les paiements des assureurs privés, le coût annuel du programme fédéral des AAFCC est en hausse depuis les années 1970 (Bureau du vérificateur général du Canada, 2016; Directeur parlementaire du budget, 2016). En cas de catastrophe, et si les coûts d’intervention et de recouvrement dépassent certains seuils pouvant être assumés par une province ou un territoire seul, le gouvernement du Canada fournit une aide financière à échelle mobile par l’intermédiaire du programme des AAFCC. Les paiements sont versés directement aux provinces, qui distribuent ensuite les fonds aux personnes, aux entreprises, aux organismes à but non lucratif et aux administrations locales. Entre 1970 et 1994, les paiements annuels moyens des AAFCC pour les ouragans, les orages convectifs, les inondations et les tempêtes hivernales se sont élevés en moyenne à 56 millions de dollars (en dollars de 2018) (Directeur parlementaire du budget, 2016). En revanche, les versements annuels moyens se sont élevés à 303 et 427 millions de dollars (en dollars de 2018) au cours des périodes de 1995 à 2004 et de 2005 à 2014, respectivement (Directeur parlementaire du budget, 2016).

Les tendances à long terme des pertes ont été interprétées comme étant le signe d’un déficit contemporain en matière d’adaptation (Burton, 2009) et d’une augmentation des risques futurs liés aux changements climatiques (Hallegatte, 2014; Schipper et Pelling, 2006). De nombreuses raisons expliquent le déficit observé en matière d’adaptation, notamment une gamme de défaillances du marché, des comportements et des politiques (voir la section 6.8.1). Ce déficit s’est accru et devrait continuer à croître avec les changements climatiques (Burton, 2009), ce qui renforce le plaidoyer en faveur d’efforts d’adaptation précoces.

La hausse observée des pertes dues aux catastrophes climatiques a conduit à des interrogations pour savoir si les changements climatiques contribuent à cette tendance (Bouwer, 2011). Le GIEC, par exemple, a suggéré que la tendance à la hausse des pertes historiques constituait une preuve indirecte d’un signal potentiel de changements climatiques. Toutefois, certains chercheurs ont fait valoir que pour établir des comparaisons fiables entre les pertes subies lors de catastrophes naturelles liées aux conditions climatiques passées et plus récentes, il est nécessaire de tenir compte de l’évolution des divers facteurs socio-économiques qui influent sur l’ampleur des pertes. Autrement, on compare des pommes avec des oranges (p. ex. Pielke, 2007). Le processus d’ajustement des facteurs socio-économiques et non climatiques pertinents est connu sous le nom de « normalisation des pertes » (Swiss Re Institute, 2020; Pielke et coll., 2003). La normalisation permet de répondre à la question suivante : « Quelle serait l’ampleur des pertes si les actifs et les valeurs actuels étaient exposés à un phénomène d’ampleur historique? ». Les analyses des pertes normalisées aident à clarifier la mesure dans laquelle les facteurs socio-économiques contribuent à l’augmentation des dommages observés au fil du temps et, par inférence, le rôle d’autres facteurs dans le profil des tendances en matière de pertes. Un facteur probable contribuant à la tendance à l’augmentation des pertes est l’amélioration et l’approfondissement de la collecte de données au fil du temps. De même, les pertes inférieures observées au début des années 1980 peuvent s’expliquer en partie par un manque de données disponibles.

Les études qui analysent les séries chronologiques des pertes économiques et assurées normalisées dans les catastrophes liées aux conditions météorologiques, qu’elles se produisent à l’échelle mondiale ou régionale, donnent des résultats mitigés. Certaines études ne trouvent aucune tendance importante à la hausse, malgré des augmentations substantielles des pertes nominales (p. ex. Bouwer, 2011; Neumayer et Barthel, 2011). D’autres études trouvent des tendances à long terme statistiquement significatives en matière de pertes (p. ex. Gall et coll., 2011; Schmidt et coll., 2009). Une étude récente des pertes normalisées liées aux catastrophes naturelles à l’échelle mondiale a mis au jour des données probantes solides indiquant une inclinaison vers la droite de la distribution des pertes et une tendance à la hausse correspondante des dommages extrêmes, mais des données moins probantes concernant une tendance à la hausse des pertes moyennes (Coronesea et coll., 2019).

La figure 6.6 présente les pertes assurées normalisées pour les mêmes phénomènes météorologiques extrêmes au Canada, comme indiqué dans la figure 6.5. Les pertes sont normalisées à l’aide d’une approche conventionnelle (p. ex. Miller et coll., 2008; Pielke et coll., 2008; Pielke et coll., 2003) : les valeurs nominales originales, non ajustées en fonction de l’inflation, sont modifiées par trois multiplicateurs pour tenir compte des changements dans les prix à la production, la population et la richesse, qui sont mesurés en termes de PIB par habitant au cours du temps. Une tendance positive importante, bien que moins marquée, est encore observée dans les pertes normalisées dues à des catastrophes liées aux conditions météorologiques au Canada. Cette tendance à la hausse est également évidente si l’on considère la moyenne mobile sur cinq ans des pertes normalisées, qui a produit un taux de croissance annuel de 3,5 % entre 1983 et 2018. Ce taux était toujours en augmentation, mais à un rythme beaucoup plus lent que celui des pertes nominales (10,6 %) et des pertes réelles (8,2 %), ajustées en fonction de l’inflation, au cours de la même période. Depuis 1983, la tendance à la hausse des pertes assurées associées aux phénomènes météorologiques extrêmes au Canada est principalement due à une accumulation de valeur (p. ex. personnes, biens, richesse) d’année en année. Mais la hausse des pertes ne peut s’expliquer entièrement par une augmentation de l’exposition aux risques, de la valeur des actifs et de l’inflation générale des prix : les changements climatiques pourraient jouer un rôle. Bien qu’une hausse des pertes normalisées ne soit pas une « preuve » de la présence des changements climatiques, elle est certainement cohérente avec l’intensification prévue de certains phénomènes météorologiques extrêmes avec la hausse des températures (Swiss Re Institute, 2020; Coronesea et coll., 2019; GIEC, 2013).

Les recherches sur l’attribution des phénomènes au Canada, qui évaluent la façon dont la probabilité des phénomènes météorologiques extrêmes est modifiée par les émissions de GES dues à l’activité humaine, ont montré que les changements climatiques ont augmenté la probabilité de l’incendie de Fort McMurray survenu en 2016 et des pluies extrêmes qui ont contribué aux inondations de 2013 dans le Sud de l’Alberta (Zhang et coll., 2019), deux des catastrophes météorologiques les plus coûteuses jamais enregistrées au Canada (voir le chapitre « Provinces des Prairies »).

Le coût futur de l’inaction, c’est-à-dire les conséquences économiques de l’absence de mesures d’adaptation planifiées et de la continuation inchangée des changements climatiques, est une information économique essentielle pour la prise de décisions en matière de changements climatiques (Ackerman et Stanton, 2011; Agence européenne pour l’environnement, 2007). Bien que l’ampleur des coûts prévus en cas d’inaction soit incertaine, des estimations soigneusement soumises à des réserves peuvent être utilisées en tandem avec des informations sur les coûts actuels des extrêmes climatiques et météorologiques (voir la section 6.4) afin de persuader les décideurs de la nécessité urgente d’allouer des ressources à l’adaptation et de privilégier une allocation de ces ressources pour faire face aux principaux risques aux changements climatiques. Les coûts prévus fournissent également une valeur de base pour évaluer le coût des projets, programmes et politiques d’adaptation. Pour compléter l’information sur les coûts observés des phénomènes météorologiques extrêmes historiques présentés à la section 6.4, cette section examine les données probantes disponibles sur les coûts futurs anticipés des changements climatiques au Canada : évaluation des coûts globaux, multisectoriels et nationaux, évaluation des coûts pour des secteurs sensibles aux changements climatiques aux niveaux national, régional et provincial, et évaluation des coûts pour certaines municipalités.

Les estimations globales des conséquences économiques des changements climatiques, limitées au Canada et impliquant plusieurs secteurs, sont rares. L’étude fréquemment citée de la TRNEE (TRNEE, 2011) demeure l’évaluation nationale multisectorielle de référence des coûts économiques des changements climatiques pour le Canada. À l’aide du modèle d’évaluation intégrée, PAGE09 (Hope, 2011), le coût économique futur des changements climatiques pour le Canada a été estimé pour deux scénarios climatiques et deux scénarios socio-économiques, produisant quatre avenirs plausibles : 1) faibles changements climatiques – croissance lente, 2) faibles changements climatiques – croissance rapide, 3) changements climatiques élevés – croissance lente et 4) changements climatiques élevés – croissance rapide². Les coûts annuels prévus pour le Canada en 2050, en supposant l’absence de nouvelles adaptations, vont de 30 milliards de dollars (en dollars de 2019) dans le scénario « faibles changements climatiques – croissance lente » à 62 milliards de dollars dans le scénario « changements climatiques élevés – croissance rapide ». Dans le scénario « changements climatiques élevés – croissance rapide », un plus grand nombre de personnes, de biens et de richesses sont exposés à un changement de température plus prononcé que dans le scénario « changements climatiques faibles – croissance lente », ce qui entraîne des coûts prévus plus importants. Le modèle PAGE09 tient explicitement compte de l’incertitude dans ses paramètres, ce qui génère une distribution de la fréquence des coûts annuels estimés. Les répartitions des coûts possibles pour tous les scénarios suggèrent qu’il existe une petite probabilité que les coûts soient beaucoup plus élevés, puisqu’il y a 5 % de chance que le coût annuel des changements climatiques en 2050 dépasse 131 milliards de dollars dans le scénario « changements climatiques élevés – croissance rapide ». D’ici 2075, selon les quatre mêmes combinaisons de scénarios plausibles, les coûts annuels devraient se situer dans un intervalle entre 74 et 319 milliards de dollars, avec une probabilité de 5 % qu’ils dépassent 1 185 milliards de dollars par an selon le scénario « changements climatiques élevés – croissance rapide ». Ces projections reflètent les coûts prévus non actualisés du réchauffement pour les secteurs économiques traditionnels (p. ex. construction, secteur manufacturier, commerce de détail, services éducatifs) et les secteurs non économiques (p. ex. impacts sur la santé et les écosystèmes), les coûts prévus de l’élévation du niveau de la mer et les coûts prévus des phénomènes catastrophiques « à gravité extrême »³ (p. ex. fonte rapide des nappes glaciaires du Groenland et de l’Antarctique occidental) (TRNEE, 2011).

Les seules autres estimations nationales multisectorielles de l’impact global des changements climatiques sur le Canada proviennent d’études macroéconomiques mondiales à grande échelle. Les résultats de trois de ces études pour le Canada sont présentés dans le tableau 6.2. Ces trois études utilisent des approches similaires, qui impliquent l’intégration d’informations sur les impacts biophysiques et sur l’évaluation économique dérivée d’évaluations indépendantes des dommages pour des secteurs particuliers (comme l’agriculture) dans un modèle multirégional et multisectoriel de l’économie mondiale pour estimer l’impact des changements climatiques sur la production économique (PIB). Les études comprennent des catégories similaires d’impacts sectoriels (voir le tableau 6.2) et tirent des informations sur les dommages pour étayer l’ampleur des impacts prévus, provenant en grande partie du même ensemble d’études primaires (p. ex. Lafakis et coll., 2019; Kompass et coll., 2018; Roson et Sartori, 2016; Kjellstrom et coll., 2009; Bosello et coll., 2006; Hamilton et coll., 2005). Malgré ces similitudes, les résultats ne sont pas strictement comparables en raison, entre autres, des horizons temporels et des changements de température modélisés qui diffèrent, ainsi que des différences dans la manière dont les impacts liés aux changements climatiques estimés indépendamment sont intégrés à chaque modèle macroéconomique.

Les trois études suggèrent que les impacts prévus des changements climatiques sur le PIB réel annuel du Canada seront inférieurs à (plus ou moins) 1 %. Bien qu’il s’agisse d’un faible pourcentage à l’échelle nationale, cela représente tout de même des montants très importants, qui seront notables pour les secteurs et les régions du Canada qui seront touchés. Aussi bien l’étude de Moody’s Analytics que celle de l’OCDE prévoient de faibles gains nets pour l’économie canadienne. Dans chaque cas, le principal facteur à l’origine de ce résultat est l’augmentation prévue des flux touristiques, avec une diminution des départs nationaux et une augmentation des arrivées internationales à mesure que le Canada se réchauffe. Ces gains compensent largement les pertes de production attribuables aux autres impacts liés aux changements climatiques qui ont été analysés. Toutefois, les hausses prévues des flux touristiques pour le Canada doivent être considérées avec prudence, en raison de la nature globale et simplifiée du modèle d’impact sous-jacent, dans lequel les flux touristiques ne dépendent que de la température annuelle moyenne, des revenus par habitant, d’un indice d’attrait et de la distance entre les capitales des pays d’origine et de destination (Hamilton et coll., 2005). D’autres déterminants essentiels pour les flux touristiques futurs sont ignorés, notamment l’influence de l’évolution des régimes des précipitations, les contraintes liées à l’offre sur la disponibilité des infrastructures touristiques ainsi que les effets de rétroaction sur les arrivées internationales dus à la réduction des revenus dans les pays d’origine liée aux impacts des changements climatiques sur d’autres secteurs de l’économie mondiale. Kompass et coll. (2018) ont délibérément exclu de leur analyse les fonctions de dommages liés aux changements climatiques pour le tourisme en raison de ces préoccupations, et ils ont prévu de faibles pertes nettes pour l’économie canadienne liées aux changements climatiques.

Des estimations de l’impact global des changements climatiques sur l’économie canadienne sont disponibles dans une autre étude macroéconomique mondiale. Kahn et coll. (2019) ont utilisé une approche empirique « descendante », qui estime une relation entre une variable climatique (p. ex. la température) et une mesure globale de la production économique pour l’ensemble de l’économie (p. ex. le PIB national), pour étudier l’impact des changements climatiques sur la croissance économique à long terme dans 174 pays, dont le Canada. Pour mettre les résultats de cette étude en perspective, le modèle d’évaluation intégrée PAGE09 utilisé par la TRNEE mesure les impacts des changements climatiques sur les niveaux de PIB, et non sur le taux de croissance du PIB (c.-à-d. qu’il mesure les effets de la croissance à court terme). Cependant, les changements climatiques peuvent causer des dommages durables aux stocks de capital et à la productivité dans la plupart des secteurs de l’économie, et sont susceptibles d’avoir un impact sur les taux de croissance à long terme (Revesz et coll., 2014; Stern, 2013). Dans ce cas, la production et la consommation à une date ultérieure ne dépendront pas uniquement de la température à cette date, mais seront plus susceptibles d’être touchées par l’ensemble de l’évolution de la température, de la production et de la consommation jusqu’à cette date. Les études qui ont examiné les impacts des changements climatiques sur les taux de croissance du PIB ont constaté des pertes nettement plus importantes que les études qui ont mesuré les impacts sur le niveau annuel du PIB (Diaz et Moore, 2017a, b). Les évaluations résumées dans l’annexe 6.1 incorporent un mélange des deux effets : certains des impacts sectoriels analysés ont eu une incidence sur les taux de croissance du PIB (p. ex. les dommages causés par l’élévation du niveau de la mer aux stocks de capital), tandis que d’autres ont eu une incidence sur les niveaux de production (p. ex. les changements dans les rendements de récolte).

Kahn et coll. (2019) ont utilisé un modèle reliant les écarts de température annuelle moyenne dans les normes passées, au cours de la période de 1960 à 2014, aux variations de la productivité de la main‑d’œuvre (voir l’étude de cas 6.2), puis au PIB réel par habitant. Le modèle a été utilisé pour étudier l’effet cumulatif des changements de la productivité de la main‑d’œuvre résultant des augmentations persistantes de la température annuelle moyenne dans le cadre du RCP8.5. Contrairement aux projections présentées dans l’annexe 6.1, Kahn et coll. (2019) ont constaté que les changements climatiques réduiraient considérablement le PIB réel par habitant au Canada en 2050 et en 2100, de 4,4 % et de 13,1 %, respectivement.

Les études macroéconomiques mondiales dont il est question ci-dessus ont plusieurs limites, ce qui signifie que les impacts prévus des changements climatiques pour le Canada sont probablement très largement négatifs et beaucoup plus marqués que ce qui est indiqué. Pour commencer, de nombreux impacts importants ont été omis, notamment les impacts sur le bétail et l’aquaculture, les changements dans les rendements de la foresterie, les impacts associés à la propagation d’espèces envahissantes et de ravageurs, les impacts du stress hydrique sur la production d’électricité et la disponibilité d’eau potable pour les utilisateurs finaux, les impacts sur la sécurité humaine (p. ex. les conflits et les migrations) et les impacts sur la prestation d’écoservices. De plus, les études macroéconomiques ne peuvent pas rendre compte des impacts non liés au marché, comme les pertes de bien-être dues aux impacts sur les écoservices culturels, la mortalité prématurée ou la douleur et la souffrance dues aux maladies ou aux blessures. Les conséquences économiques des phénomènes météorologiques extrêmes n’ont pas non plus été abordées, à l’exception des ouragans dans l’étude de l’OCDE. Les coûts de ces catastrophes peuvent être considérables (voir les sections 6.4, 6.5.2 et 6.5.3). Enfin, les catastrophes perturbatrices de grande envergure ou à « gravité extrême » n’ont pas été prises en compte.

Alors que seules quelques études fournissent des estimations des coûts globaux pour de multiples secteurs au Canada, beaucoup plus d’études ont examiné les conséquences économiques des changements climatiques pour des secteurs particuliers sensibles au climat (p. ex. la foresterie, l’agriculture, les zones côtières). L’annexe 6.1 fournit un résumé de ces études et résultats, organisé par secteur sensible au climat.

Il est presque impossible de comparer l’ampleur et l’importance relatives des conséquences économiques estimées entre les secteurs sensibles au climat, ou même au sein d’un même secteur, en raison des différentes hypothèses et méthodes utilisées pour les différentes études. Outre les différences de portée géographique, les principales différences qui influencent les résultats entre les études sont les suivantes :

• Le choix du ou des scénarios d’émissions à l’origine des impacts biophysiques et, par conséquent, de la ou des périodes futures et des normes climatiques utilisées pour mesurer les changements dans les variables climatiques pertinentes. Dans le cas des zones côtières, par exemple, certaines études utilisent l’ancien rapport spécial du GIEC sur les scénarios d’émissions (SRES), tandis que d’autres utilisent les profils représentatifs d’évolution de concentration (RCP). Cela a une incidence sur l’horizon temporel sur lequel les flux de pertes ou de gains sont regroupés (p. ex. les études de l’annexe 6.1 évaluant les mêmes endroits de la zone côtière utilisent trois périodes différentes : 2009–2054, 2015–2064 et 2011–2100).
• Les hypothèses sur les développements socio-économiques futurs, qui influenceront à la fois la quantité et l’évaluation monétaire des bâtiments, des infrastructures, des cultures, etc. qui sont touchés dans le cadre de la situation de référence supposée et par rapport auxquels les impacts des changements climatiques prévus sont évalués. Certaines de ces études ont examiné l’impact des changements climatiques futurs sur un secteur donné à ce jour (sur la base d’informations actuelles ou passées), tandis que d’autres, comme les études de la TRNEE (2011) sur la foresterie et les zones côtières, ont examiné l’impact des changements climatiques futurs sur les projections pour le secteur.
• Si un ou plusieurs impacts biophysiques sont pris en compte. Par exemple, certaines études portant sur les zones côtières ont inclus l’érosion et les inondations dues à l’élévation du niveau de la mer et aux ondes de tempête, tandis que d’autres n’ont considéré que les impacts des inondations.
• Les types de conséquences économiques résultant des impacts biophysiques inclus dans l’analyse. La plupart des études n’ont pris en compte que les impacts directs (p. ex. les coûts liés aux dommages, les changements dans la valeur des terres agricoles, les revenus perdus provenant de la pratique du ski, l’augmentation des coûts d’exploitation des stations de ski ou des coûts d’extinction des incendies), tandis que certaines études ont également évalué les impacts indirects et macroéconomiques. Les études les plus récentes ont mesuré les conséquences économiques en termes de changements dans le PIB ou le bien-être prévus, qui ont été estimés à l’aide de modèles IEG. De plus, certaines études qui ne mesuraient que les impacts directs tenaient compte à la fois des impacts liés au marché et des impacts non liés au marché (p. ex. les études sur les zones côtières du Québec), tandis que d’autres ne tenaient compte que des premiers.
• Le choix de l’outil de modélisation économique, notamment en ce qui concerne l’agriculture. La plupart des études agricoles recourent à un modèle ricardien (une approche qui estime une relation empirique entre la valeur des terres et les variables climatiques) pour estimer les conséquences économiques des changements climatiques sur la valeur des terres agricoles, tandis que certaines utilisent des modèles IEG. Comme mentionné ci-dessus, les modèles IEG mesurent les impacts directs et indirects et tiennent compte des réactions comportementales induites par le marché (prix) dans toute l’économie; quant aux modèles ricardiens, ils ne saisissent que les impacts directs et supposent généralement que les prix sont fixes. Les résultats des deux approches de modélisation appliquées à l’agriculture ne sont par conséquent pas comparables.
• Que les conséquences économiques soient mesurées en dollars actuels (nominaux) ou en dollars constants (réels) et que l’année de référence soit choisie dans ce dernier cas (p. ex. les études sur les zones côtières ont mesuré les coûts en dollars constants de 2000, de 2008 et de 2012). Cet enjeu est toutefois moins important, puisqu’il est possible d’exprimer tous les résultats en prix d’une année de référence commune.
• Le choix du taux d’actualisation, où les résultats sont présentés comme la valeur actuelle des pertes ou des gains cumulés sur un horizon temporel défini (p. ex. certaines études utilisent un taux d’actualisation annuel réel de 3 %, tandis que d’autres utilisent un taux de 4 %). Un taux d’actualisation plus élevé produira des coûts ou des avantages en valeur actuelle plus faibles, tandis qu’un taux d’actualisation plus faible produira l’inverse. À titre de référence, la valeur d’un coût de 1 $ (en 2020) encouru dans les années 2080 est de 0,15 $ et de 0,08 $ à un taux d’actualisation de 3 % ou de 4 %, respectivement. Certaines études présentent également des coûts ou des avantages non actualisés. L’actualisation et les taux d’actualisation sont abordés à la section 6.6.3.2.

Bien que les facteurs susmentionnés rendent difficile l’établissement de conclusions fermes sur l’ampleur des impacts économiques, il est possible de tirer des conclusions sur la direction des impacts prévus pour tous les secteurs étudiés, à l’exception de l’agriculture. Les données probantes disponibles (fondées sur les études énumérées à l’annexe 6.1) suggèrent que les changements climatiques auront des conséquences économiques majoritairement négatives sur la foresterie, les zones côtières, la santé humaine au Québec, les niveaux d’eau (faibles) dans la région des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, les stations de ski en Colombie-Britannique et au Québec, et les routes de glace servant de voies d’accès dans les Territoires du Nord-Ouest. Les observations clés de cette série d’études, par secteur sensible au climat, sont présentées ci-dessous.

Des projections des conséquences économiques des changements climatiques ont également été réalisées pour certaines villes au Canada. L’annexe 6.2 fournit un résumé des principales études propres à certaines villes, dont la portée, les méthodes, les scénarios d’émissions, les hypothèses socio-économiques, les horizons temporels envisagés et les mesures de l’impact économique varient considérablement, ce qui rend toute comparaison difficile. Il est également difficile de tirer des conclusions assurées en raison du faible nombre d’études. Néanmoins, les premières observations tirées des données probantes disponibles suggèrent que les conséquences économiques nettes des changements climatiques pour les villes devraient être négatives.

Il ressort également des études dans l’annexe 6.2 que la portée de l’analyse (c.-à-d. le nombre de dangers liés aux changements climatiques, d’impacts biophysiques et d’expositions pris en compte, et si les impacts économiques comprennent à la fois les impacts directs et indirects, ainsi que les impacts liés au marché et non liés au marché) est un déterminant important de l’ampleur des coûts prévus. Par exemple, les impacts non liés au marché représentaient 23 à 42 % du coût total des inondations dues aux changements climatiques à Fredericton (Lantz et coll., 2012). L’omission des impacts non liés au marché dans ces analyses entraînerait une sous-estimation importante des coûts liés aux changements climatiques prévus. La portée de l’analyse de la Ville d’Edmonton (voir l’étude de cas 6.3) était plus approfondie que celle des autres études municipales et comprenait beaucoup plus d’impacts liés aux changements climatiques (17 impacts à déclenchement rapide ainsi que des changements dans les degrés-jours de chauffage et de climatisation) sur un inventaire plus large de bâtiments, de biens, d’infrastructures et de services exposés, ainsi que des impacts économiques non liés au marché sur la santé humaine et l’environnement naturel. Cette portée plus étendue comprend également les impacts directs et indirects, ce qui explique pourquoi les coûts prévus liés aux changements climatiques par l’étude sont relativement élevés : les coûts annuels prévus pour le PIB sont de 1,6 milliard de dollars en 2055 et de 3,5 milliards de dollars en 2085 (tous deux en dollars de 2016), ce qui équivaut à 1,6 % et à 1,9 %, respectivement, du PIB prévu pour la ville.

Toutes les études ont utilisé des approches de modélisation ascendantes, basées sur les processus. Les études de la Ville d’Edmonton, de la Ville de Halifax et de la Ville de Mississauga ont également adopté de bonnes pratiques, en déterminant les pertes différentielles attribuables aux changements climatiques avec et sans développement socio-économique par rapport à aujourd’hui. Cela permet une analyse de la manière dont le développement socio-économique en relation avec les changements climatiques contribue aux coûts économiques prévus, ainsi qu’une analyse qui isole la portion attribuable aux seuls changements climatiques. Conformément aux observations des études régionales multisectorielles examinées à la section 6.5.3, la croissance du stock « à risque » vis-à-vis des changements climatiques et la hausse de la valeur de ce stock peuvent constituer un déterminant des coûts économiques futurs aussi important que les changements climatiques eux-mêmes (voir l’étude de cas 6.3).

Outre la recherche de données probantes sur les conséquences économiques des changements climatiques, les décideurs demandent de plus en plus d’informations sur les coûts, les avantages et les principaux compromis des mesures à prendre pour soutenir leurs décisions en matière d’adaptation. Cette section présente un examen des outils d’analyse économique pour soutenir la prise de décisions en matière d’adaptation et fournira le contexte de la section suivante, qui examine l’application de ces outils au Canada. Avant d’examiner les outils d’aide à la prise de décisions en matière d’économie, des critères d’évaluation communs sont présentés pour mettre en évidence les compromis que les décideurs envisagent souvent lorsqu’ils prennent des décisions en matière d’adaptation.

Les décideurs apportent des objectifs, des intérêts, des connaissances et des valeurs divers aux décisions relatives à l’adaptation aux changements climatiques. Il en résulte un large éventail de critères de décision à prendre en compte pour évaluer les différentes possibilités d’action. La littérature contient de nombreux critères de décision et regroupements de ces critères pour soutenir l’évaluation des mesures d’adaptation et leur mise en œuvre (p. ex. Rouillard et coll., 2016b; Weiland et Tröltzsch, 2015; PROVIA, 2013; Programme des Nations Unies pour l’environnement, 2011). Ces examens concluent que l’évaluation des mesures d’adaptation devrait idéalement saisir les compromis entre tous les résultats pertinents (avantages) et tous les apports pertinents (coûts) nécessaires pour obtenir ces résultats. Deux autres considérations importantes concernent l’incertitude entourant les résultats escomptés et la facilité avec laquelle une mesure d’adaptation peut être mise en œuvre avec succès, ce qui aura également une incidence sur les coûts. Sur la base de ces examens, les principaux critères de décision généralement utilisés pour évaluer le mérite relatif des investissements dans les mesures d’adaptation sont décrits dans le tableau 6.3.

Il existe de multiples méthodes pour évaluer les mesures d’adaptation. La technique analytique standard utilisée pour l’évaluation économique des politiques, programmes et projets est l’ACA (voir la figure 6.9). L’ACA est une méthode d’évaluation économique appropriée lorsque l’objectif de l’adaptation est de réduire au minimum les coûts économiques d’une menace liée aux changements climatiques ou d’optimiser les avantages économiques d’une possibilité liée aux changements climatiques. Dans certains contextes décisionnels, cependant, l’objectif d’adaptation pourrait être d’atteindre un niveau donné de réduction des risques ou de neutraliser tous les impacts négatifs liés aux changements climatiques (c.-à-d. de maintenir les conditions de la période de référence) (Chambwera et coll., 2014). Dans ce contexte, l’autre grande méthode d’évaluation économique, l’ACE, pourrait être utilisée pour déterminer la mesure ou le portefeuille de mesures nécessaires pour atteindre cet objectif au moindre coût ou au plus haut niveau de réduction des risques pour un budget fixe d’investissement.

Une troisième méthode traditionnelle qui peut être utilisée pour évaluer les mesures d’adaptation est l’analyse décisionnelle multicritères. Bien qu’il ne s’agisse pas techniquement d’un outil d’évaluation économique, il peut intégrer des informations financières sur les coûts et les avantages dans le calcul de la décision, parallèlement à une série d’autres critères de décision. Un décideur peut vouloir utiliser l’analyse décisionnelle multicritères lorsque l’efficacité économique n’est pas le seul critère de décision intéressant ou lorsque d’importants intrants ou résultats de la mesure d’adaptation ne peuvent être évalués en termes de coûts. Compte tenu des multiples critères désormais pris en compte lors de la prise de décisions en matière d’adaptation, l’accent est de plus en plus mis sur de tels outils d’évaluation « multi-métriques » à l’appui des décisions à prendre (voir le tableau 6.4; Chambwera et coll., 2014)⁴. Toutefois, dans la littérature disponible, seule l’ACA a été appliquée au Canada (voir la section 6.7).

Les principaux défis méthodologiques liés à l’évaluation économique des mesures d’adaptation comprennent la manière de traiter l’incertitude dans l’évaluation économique, les choix d’actualisation et les considérations relatives à la répartition. En raison de ces défis, les auteurs se montrent sceptiques quant au fait de s’appuyer principalement sur les outils d’évaluation économique traditionnels pour classer les mesures d’adaptation (p. ex. Dennig, 2018; Lempert, 2014; Li et al, 2014).

La littérature sur l’évaluation des coûts et des avantages de l’adaptation au Canada se limite au secteur public et à quelques secteurs sensibles au climat; elle couvre donc un éventail restreint d’impacts des changements climatiques, de régions et de mesures d’adaptation potentielles. Il est donc difficile de formuler des généralisations de grande portée sur les coûts et l’attrait économique des mesures d’adaptation dans tous les contextes. Cette section aborde l’application des méthodes présentées à la section 6.6 dans le contexte canadien.

Pour aider à tirer des conclusions sur les arguments économiques en faveur de l’adaptation aux changements climatiques à partir des études disponibles répertoriées dans l’annexe 6.4, les mesures d’adaptation pour lesquelles un rapport avantages-coûts a été signalé ou a pu être calculé (60 mesures au total) sont classées par ordre d’importance et présentées dans la figure 6.16. Un rapport avantages-coûts est donné sur la base de la valeur actuelle des avantages d’une mesure d’adaptation, divisée par la valeur actuelle de ses coûts. À ce titre, il agit comme un contrôle pour la gamme des mesures d’adaptation, facilitant ainsi les comparaisons entre des mesures de taille différente (d’autres facteurs limitant les comparaisons sont examinés ci-dessous). Un rapport avantages-coûts supérieur à un indique que les avantages d’une mesure d’adaptation dépassent les coûts encourus pour générer ces avantages : une telle mesure serait généralement un investissement justifiable sur le plan de l’efficacité économique. Cependant, toutes les mesures dont le rapport avantages-coûts est supérieur à un ne sont pas nécessairement mises en œuvre, car leur réalisation dépend d’une série de facteurs, notamment des ressources disponibles (voir la section 6.8.1).

La figure 6.16 montre que, sur l’ensemble des 60 mesures d’adaptation, 75 % passent le test coûts‑avantages. Le rapport avantages-coûts moyen non pondéré est de 5,6 (c.-à-d. que chaque dollar investi dans des mesures d’adaptation aux changements climatiques génère, en moyenne, 5,60 dollars en avantages). Le rapport avantages-coûts moyen est toutefois fortement biaisé par quelques valeurs extrêmement élevées. La médiane non pondérée du rapport avantages-coûts est de 1,5, et la moitié des valeurs se situent entre 0,9 et 2,7. Ces valeurs sont conformes à l’expérience observée à l’international. Par exemple, Rose et coll. (2007) ont examiné un échantillon statistique de près de 5 500 subventions accordées entre 1993 et 2003 par la Federal Emergency Management Agency (FEMA) aux États-Unis pour lutter contre les dangers liés aux séismes, aux inondations et au vent et ont constaté que le rapport avantages‑coûts global moyen était d’environ 4,0, alors que le rapport avantages‑coûts moyen pour les mesures de réduction des inondations était de 5,1. De même, la Global Commission on Adaptation a constaté que 1 dollar investi intelligemment dans l’adaptation aux changements climatiques pouvait générer 2 à 10 dollars en avantages économiques (Global Commission on Adaptation, 2019).

Les exemples disponibles à partir des 60 mesures d’adaptation suggèrent que les mesures « douces » (avec un rapport avantages-coûts moyen de plus de 10:1) représentent des investissements plus efficaces sur le plan économique que les mesures d’adaptation « dures » (avec un rapport avantages-coûts moyen d’environ 3:1). Cela s’explique en grande partie par des coûts d’investissement initiaux plus élevés pour ces dernières mesures. Cela est également dû en partie à l’inclusion des avantages connexes monétisés générés par certaines des mesures « douces » (notamment dans l’évaluation des mesures d’adaptation côtières au Québec) et à l’inclusion d’avantages directs et indirects (c.-à-d. les coûts évités) dans quelques études (p. ex. l’approvisionnement en bois) qui n’ont examiné que les mesures d’adaptation « douces ». Comme souligné à la section 6.6.1, la performance économique d’un projet n’est qu’un des nombreux critères importants pour le choix des options d’adaptation. Dans certains cas, les options « douces » peuvent ne pas offrir un niveau acceptable de réduction des risques, ce qui nécessite l’adoption d’options « dures », dont le rapport avantages-coûts peut être moins intéressant.

En général, la diversité des choix méthodologiques rend difficile la comparaison des résultats entre les évaluations disponibles des coûts et des avantages de l’adaptation. Les études utilisent des horizons temporels, des scénarios d’émissions et des normes différents et elles reposent sur des hypothèses différentes en matière de développement socio-économique et monétisent diverses combinaisons d’impacts sur le marché et non liés au marché, d’avantages connexes et d’impacts directs et indirects (voir l’étude de cas 6.6). Elles utilisent également des taux d’actualisation différents, bien que ce point soit moins problématique en ce qui concerne la comparabilité des études, puisque presque toutes appliquent des taux constants de 3 à 4 % par année, ce qui témoigne d’une approche prescriptive plutôt que descriptive de l’actualisation (voir la section 6.6.3.2).

Il ressort des études de la TRNEE (2011) dans l’annexe 6.4 que, même avec la mise en place de mesures d’adaptation, les coûts résiduels des dommages dus aux changements climatiques demeurent. Par exemple, le coût de l’adoption d’un portefeuille de mesures d’adaptation pour faire face aux impacts des changements climatiques sur l’approvisionnement en bois est de 2,3 à 3,6 milliards de dollars (en valeur actuelle, à un taux d’actualisation constant de 3 % pour la période de 2010 à 2080) et réduit les pertes économiques de 19,9 à 137,9 milliards de dollars, mais les pertes résiduelles de 4,6 à 37,1 milliards de dollars subsistent. Les coûts totaux des changements climatiques dans ce cas sont donc de 6,9 à 40,7 milliards de dollars. Bien que les autres études énumérées à l’annexe 6.4 n’en fassent pas explicitement état, une comparaison rapide des résultats dans l’annexe 6.1 et l’annexe 6.2 avec ceux de l’annexe 6.4 révèle la présence de coûts de dommages résiduels dans la plupart des cas, ce qui suggère des limites potentielles, bien qu’indéterminées, à ce que l’adaptation peut accomplir (voir la section 6.8.1). La présence de coûts résiduels ne signifie pas qu’une mesure est mal conçue ou qu’un niveau d’adaptation insuffisant a été mis en œuvre; elle peut simplement indiquer qu’il n’est pas envisageable de viser des dommages résiduels nuls ou que ses coûts excéderaient la valeur financière des dommages évités.

Tant la théorie que les données probantes indiquent que l’adaptation ne peut neutraliser tous les effets négatifs des changements climatiques, ni saisir tous les effets positifs (Chambwera et coll., 2014; Dow et coll., 2013). Les sections précédentes du présent chapitre soulignent les cas potentiels d’adaptation insuffisante ou inefficace (p. ex. le déficit d’adaptation actuel en ce qui concerne les phénomènes météorologiques extrêmes au Canada) (voir la section 6.4.2). La présente section examine les obstacles et les limites de l’adaptation d’un point de vue économique. Un obstacle désigne tout type de défi, de problème ou de contrainte susceptible d’entraver ou d’arrêter l’adoption de certaines mesures d’adaptation par les entreprises ou les ménages, mais qui peut être surmonté grâce à un effort concerté; une limite est une contrainte qui ne peut être surmontée sans subir des coûts déraisonnables ou prendre des mesures déraisonnables (Eisenack et coll., 2014; Productivity Commission, 2012).

D’un point de vue économique, on s’attend à ce que les acteurs privés, tels que les entreprises et les ménages, entreprennent une quantité importante de mesures d’adaptation, car ceux-ci modifient leurs décisions et leurs comportements en réaction aux signaux climatiques pour maximiser leur profit ou leur bien-être (Mendelsohn, 2012). Ces réactions comportementales aux stimuli climatiques constituent les prémisses de ce que l’on appelle l’adaptation autonome (Fankhauser, 2017). Par exemple, les gens adaptent leurs destinations de vacances ou leurs dates de voyage en fonction du climat (Hamilton et coll., 2005), et les agriculteurs adaptent leurs cultures ou utilisent des dates de récolte ou d’ensemencement différentes en fonction de l’évolution des régimes des précipitations (Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, 2007).

Cependant, des données probantes montrent que l’adaptation autonome par les entreprises et les personnes n’est pas toujours adéquate ou efficace (Eisenack et coll., 2014; Klein et coll., 2014; Porter et coll., 2014; de Bruin et coll., 2011; Agrawala et coll., 2010). En pratique, il existe de multiples obstacles et limites à l’adaptation privée (Biesbroek et coll., 2013), ce qui signifie que seul un sous-ensemble des besoins d’adaptation peut être réellement satisfait (voir la figure 6.17). Les limites peuvent être d’ordre technologique (p. ex. les équipements de fabrication de neige pourraient ne pas être en mesure de maintenir un enneigement adéquat dans les stations de ski de basse altitude à mesure que le climat se réchauffe), écologique (p. ex. certains écosystèmes et certaines espèces pourraient être incapables de s’adapter à un réchauffement plus rapide), économique (p. ex. le niveau d’adaptation qui se justifie pour des raisons économiques une fois que les coûts du cycle de vie des mesures ont été pris en compte, par rapport aux avantages prévus) et institutionnel (p. ex. le financement et les capacités disponibles) (Chambwera et coll., 2014). L’écart entre le niveau d’adaptation requis pour neutraliser tous les impacts négatifs (ou saisir toutes les occasions) et le potentiel maximal d’adaptation après avoir tenu compte des limites technologiques et écologiques est appelé « impacts inévitables » (Chambwera et coll., 2014). Cependant, ce ne sont pas toutes les mesures visant à surmonter les impacts évitables qui seront soumises à un test coûts-avantages de base, laquelle est révélatrice du potentiel économique de l’adaptation. Les coûts du cycle de vie de certaines mesures d’adaptation dépasseront les coûts économiques évités, ce qui indique que d’autres investissements offrent un meilleur rapport qualité-prix.

La présence de défaillances du marché, ainsi qu’en matière de comportement et de politique, signifie que le potentiel économique de l’adaptation n’est pas pleinement réalisé. Cela crée un rôle clé pour le gouvernement (Fankhauser, 2017) :

• Premièrement, éliminer les distorsions politiques qui font obstacle à des choix d’adaptation économiquement efficaces pris par des acteurs privés : par exemple, pour réformer (p. ex. réduire, restructurer ou éliminer) les subventions qui alimentent le cycle auto-renforcé de la croissance continue dans les zones côtières ou riveraines exposées aux inondations (Boyd et coll., 2015).
• Deuxièmement, utiliser des instruments réglementaires et économiques pour surmonter les défaillances du marché et en matière de comportement, et fournir des incitatifs à une adaptation privée efficace (p. ex. Boyd et coll., 2015; Hotte et Nelson, 2015). En ce qui concerne l’utilisation d’instruments économiques pour inciter à l’adaptation, il est important que la conception de ces instruments tienne compte des défaillances courantes en matière de comportement qui sont susceptibles de nuire à leur efficacité (Boyd et coll. 2015).
• Troisièmement, offrir des biens et services publics dédiés à l’adaptation, comme la production et la diffusion de renseignements sur le climat, les dépenses pour les programmes de recherche et de surveillance, les investissements dans la protection contre les inondations à grande échelle, les systèmes d’alerte précoce pour les collectivités, l’amélioration de la planification et de la préparation aux situations d’urgence, et l’élaboration de politiques visant à renforcer la résilience des écosystèmes.

Cependant, les formes d’intervention gouvernementale ne sont pas toutes judicieuses dans une perspective économique. Il est également nécessaire de démontrer que les avantages découlant de ces interventions dépassent les coûts de mise en œuvre pour les acteurs privés et le gouvernement (Productivity Commission, 2012). Après avoir pris en compte l’efficacité des instruments réglementaires et économiques destinés à lever les obstacles à une adaptation efficace, ces instruments ayant eux-mêmes passé un test coûts-avantages, seulement un certain niveau d’adaptation est réalisable (voir la figure 6.11).

Certains individus, entreprises ou collectivités peuvent être incapables de se permettre ou de financer les investissements nécessaires aux mesures d’adaptation prévues, même s’ils savent qu’il est dans leur intérêt de le faire (Lecocq et Shalizi, 2007)⁹. Un autre rôle du gouvernement est d’aider les groupes et collectivités vulnérables et défavorisés qui n’ont pas accès aux ressources nécessaires pour s’adapter suffisamment (Fankhauser, 2017). Parallèlement, les gouvernements seront eux aussi confrontés à des contraintes financières et de capacité, et devront répartir les ressources entre des besoins concurrents. Lorsqu’un niveau d’adaptation économiquement efficace est atteint après avoir pris en compte les contraintes techniques, sociales et écologiques, des dommages résiduels peuvent néanmoins survenir. Le fait qu’une certaine quantité de dommages résiduels puisse être inévitable donne lieu à une série d’importants enjeux d’éthique et de justice sociale qui sont au cœur du discours sur les « pertes et dommages » au niveau international, faisant référence aux impacts inévitables au-delà des limites de l’adaptation (van der Geest et Warner, 2015). Bien qu’une discussion sur ces enjeux dépasse le cadre de ce chapitre (voir Wallimann-Helmer et coll., 2019 pour un aperçu des principaux défis en matière d’éthique et de justice), le gouvernement peut également avoir un rôle dans la définition de ce qui constitue un niveau acceptable de dommages résiduels et la meilleure façon de concilier les effets sur le bien-être de ces impacts inévitables.

Il reste encore beaucoup à apprendre sur les coûts des changements climatiques pour le Canada, tant au niveau global que pour des secteurs, régions, collectivités et populations vulnérables donnés. Les projections de l’ensemble des conséquences économiques résultant des changements climatiques pour le Canada sont très incertaines. Tandis que certains exercices de modélisation simplifiés et très agrégés prévoient des gains nets pour l’économie du Canada, d’autres prévoient des pertes nettes. Des recherches supplémentaires s’imposent pour pouvoir dissiper l’incertitude entourant le coût global des changements climatiques pour le Canada.

Les décisions en matière d’adaptation sont en grande partie prises au niveau local ou provincial, où l’état actuel des connaissances concernant le coût de l’inaction est très fragmenté. Il existe d’importantes lacunes dans les connaissances en ce qui concerne les provinces des Prairies, les Territoires du Nord‑Ouest, le Yukon et le Nunavut, l’intérieur de la Colombie-Britannique, l’Ontario, ainsi que les peuples des Premières Nations, les Inuits et les Métis. Par ailleurs, il n’existe des estimations de haute qualité des conséquences économiques que pour quelques villes canadiennes. Étant donné que la plupart des processus décisionnels en matière d’adaptation se déroulent au niveau local, une priorité pour les recherches futures devrait être non seulement de remédier à l’incertitude entourant les conséquences économiques globales pour le Canada, mais aussi d’améliorer la couverture géographique et la portée des estimations des dommages pour les municipalités, ainsi que le niveau de désagrégation par secteurs, par biens et services, et par risques aux changements climatiques. Il est donc nécessaire d’adopter une approche ascendante et multisectorielle qui remédie à plusieurs lacunes transversales dans la littérature actuelle. Les recommandations pour l’élaboration de nouvelles études économiques sont les suivantes :

Études prenant en compte une gamme plus large de dangers liés aux changements climatiques : La plupart des projections globales disponibles au niveau national (et la plupart des projections régionales) sont axées sur les impacts liés aux changements climatiques à évolution lente (c.-à-d. les changements graduels de température et de précipitations, et certains impacts biophysiques qui en découlent). Les futures enquêtes sur les conséquences économiques bénéficieraient d’une attention accrue sur les événements extrêmes et les catastrophes (c.-à-d. les événements à faible probabilité et à conséquences élevées).

Études prenant en compte une gamme plus large de secteurs sensibles au climat : Certains secteurs sont mieux représentés que d’autres dans la littérature actuelle portant sur l’économie. Une série d’estimations sont disponibles pour les zones côtières, l’agriculture et la foresterie. Pour d’autres secteurs, notamment le tourisme, le travail, les ressources en eau et la santé publique, seules quelques estimations incomplètes sont disponibles. Il existe également des lacunes importantes dans notre compréhension des conséquences économiques des changements climatiques sur la santé publique. D’autres secteurs ne sont pas encore représentés dans la littérature, comme les écosystèmes, la pêche, les infrastructures énergétiques (y compris le pétrole et le gaz), les infrastructures de transport (y compris le rail, l’air et les ports), la qualité de l’eau et la sécurité (les crimes, les migrations, les conflits).

Études prenant en compte une gamme plus large d’impacts économiques : Une évaluation complète des conséquences économiques permettrait de prendre en compte les impacts liés au marché et non liés au marché. Une conséquence importante des changements climatiques sur le bien-être est la perte de biens et de services qui ne sont pas commercialisés sur les marchés et qui ne peuvent donc pas être évalués à l’aide des prix du marché ou saisis par des modèles IEG. Parmi les exemples d’impacts économiques à plus grande portée qui méritent d’être étudiés figurent la perte d’espèces, la douleur et l’inconfort, la perte du patrimoine culturel, les conflits et les migrations forcées. Même si elles sont largement omises dans les estimations actuelles, ces pertes de bien-être peuvent être considérables. Des recherches sont nécessaires pour s’assurer qu’elles sont mieux représentées dans les estimations futures des impacts économiques.

Études prenant en compte des impacts intersectoriels : Il existe un grand nombre d’impacts intersectoriels potentiellement importants qui ne sont pas bien saisis, en particulier dans le cadre d’une approche ascendante et multisectorielle. Par exemple, l’eau est utilisée pour produire de l’électricité (p. ex. pour le refroidissement thermique) et l’électricité est utilisée pour fournir de l’eau (p. ex. pour faire fonctionner les stations de pompage). Ces liens sont généralement omis des estimations. Certaines interactions non biophysiques se produisent par des mécanismes de marché et peuvent être saisies à l’aide de modèles IEG, par exemple. D’autres interactions ne fonctionnent pas de cette manière, notamment lorsque les dommages aux écosystèmes amplifient d’autres impacts. Des recherches sont nécessaires pour comprendre quels liens intersectoriels sont économiquement importants au niveau local ou régional, et devraient donc être pris en compte dans la prochaine génération d’estimations.

Études prenant en compte des développements socio-économiques : Une conclusion importante de la littérature actuelle concerne l’importance des changements socio-économiques futurs (p. ex. la croissance des populations, des biens et des richesses) comme facteur clé de l’ampleur absolue des coûts économiques prévus. Malgré le rôle avéré de ce type de changement en tant que déterminant du coût de l’inaction, l’avenir socio-économique est abordé soit de manière incomplète ou est tout simplement omis dans de nombreuses études actuelles.

Les connaissances relatives à l’évaluation des coûts et des avantages de l’adaptation au Canada sont actuellement limitées à quelques secteurs sensibles au climat, ce qui signifie que seule une gamme étroite d’adaptations à un ensemble limité d’impacts liés aux changements climatiques dans des régions particulières a été prise en compte jusqu’à présent. De plus, les études existantes sont presque exclusivement ciblées sur le secteur public. Par conséquent, malgré les résultats prometteurs des études existantes (voir la section 6.7.1), il n’est pas possible de faire des généralisations sur l’attrait économique des mesures d’adaptation dans tous les contextes. Il y a beaucoup à apprendre sur les coûts et les avantages de l’ensemble des mesures d’adaptation qui seront probablement nécessaires pour gérer les effets des changements climatiques à des seuils tolérables. Des recherches sont nécessaires pour mieux comprendre l’efficacité économique des mesures de renforcement des capacités et des interventions de politique publique visant à surmonter les obstacles à l’adaptation. Cela implique de comprendre comment les connaissances de l’économie comportementale peuvent être utilisées pour améliorer la conception et l’efficacité des politiques afin d’inciter à la mise en œuvre des niveaux souhaitables d’adaptation privée. Parallèlement, il est nécessaire de mieux comprendre les politiques publiques actuelles qui favorisent la mauvaise adaptation; il est crucial de remédier aux défaillances en matière de politique actuelles si l’on veut que les interventions visant à encourager l’adaptation soient efficaces.

Bien que, dans un contexte de grandes incertitudes, la théorie favorise les mesures d’adaptation « douces », à court terme, flexibles et relativement peu coûteuses, par rapport aux mesures d’adaptation « dures », à long terme et à forte intensité de capital, il faut encore que des applications pratiques au Canada démontrent quelles mesures d’adaptation ont le plus de mérite, et dans quelles circonstances. Des études de cas sont nécessaires pour mieux comprendre les avantages économiques de l’échelonnement des décisions en matière d’adaptation dans le temps en fonction de multiples scénarios prospectifs, plutôt que de prendre une seule décision qui semble optimale dans l’immédiat. Tous les exemples actuels de « preuve de principe » sont internationaux.

Les évaluations économiques actuelles accordent peu d’attention aux enjeux de répartition entre les différents acteurs, et à l’économie politique de l’adaptation (c.-à-d. à la manière dont les décisions en matière d’adaptation sont prises, en tenant compte des facteurs politiques, culturels et économiques). L’adaptation, comme toute forme d’intervention, aura généralement des gagnants et des perdants, bien qu’aucune des études économiques qui ont été formellement examinées n’ait pris en compte la répartition des coûts et des avantages entre les acteurs. Les impacts de la répartition des coûts et des avantages étant un sujet de discussion important dans les débats locaux, provinciaux et nationaux sur la politique liée aux changements climatiques, une meilleure compréhension de ces impacts aiderait à la fois à concevoir des mesures d’adaptation et à progresser vers leur mise en œuvre.

Enfin, la prise de conscience du coût de l’adaptation aux changements climatiques au Canada ne fait que commencer. Cet éveil a été rendu possible grâce à deux études récentes sur le niveau d’investissement nécessaire pour adapter les infrastructures publiques aux changements climatiques au niveau national (Bureau d’assurance du Canada et Fédération canadienne des municipalités, 2020) et au Québec (Groupe AGECO, 2019). Cependant, de nombreuses lacunes dans les connaissances subsistent. À titre d’exemple, il n’existe aucune information au niveau global sur l’investissement nécessaire pour adapter d’autres secteurs économiques aux impacts anticipés des changements climatiques. Même en ce qui concerne les infrastructures publiques, on comprend mal les besoins d’investissement en matière d’adaptation pour certaines parties du pays (p. ex. la Colombie-Britannique et le Nunavut) et pour les grands centres de population. Ces lacunes en matière de connaissances rendent difficile de déterminer l’ampleur de l’effort d’adaptation requis, la manière dont il devrait être financé et, en conjonction avec les estimations des avantages de l’adaptation, la manière dont les fonds disponibles devraient être déployés.

Le cadre de la prise de décisions en matière d’adaptation est en train de changer, ce qui a une incidence sur l’économie de l’adaptation. Alors que l’approche prédominante pour aborder les étapes d’évaluation et de planification d’un cadre de gestion adaptative des risques était historiquement basée sur une approche préconisant les connaissances scientifiques (ou « descendante »), la littérature portant sur l’économie a récemment évolué vers un processus analytique privilégiant les politiques (ou approche « ascendante ») et mettant l’accent sur les mesures précoces (voir la section 6.2.3).

Cette évolution a des conséquences importantes pour l’analyse économique des mesures d’adaptation et nécessite la mise au point et l’application d’autres outils d’aide à la prise de décisions. Lorsque la prise en compte d’incertitudes profondes concernant les impacts futurs est importante et que les décideurs recherchent des options flexibles ou robustes, de nouveaux outils d’aide à la prise de décisions en matière d’économie tels que les profils d’évolution de l’adaptation, l’analyse des options réelles, la prise de décisions solides et l’analyse de portefeuille sont plus appropriés pour l’évaluation économique que les outils classiques comme l’ACA (voir la section 6.2.5).

L’importance accrue accordée au renforcement des capacités, aux interventions comportementales et à la valeur de l’information dans le cadre de l’approche centrée sur les politiques crée également des défis pour l’évaluation des coûts et des avantages en terme monétaire, nécessitant des approches différentes de quantification des impacts physiques et de leur évaluation subséquente. La considération accrue du processus d’adaptation met également davantage l’accent sur la compréhension des obstacles et des limites économiques à une adaptation efficace (p. ex. les défaillances du marché et en matière de comportement et de politique), ainsi que sur les coûts et les avantages des interventions gouvernementales destinées à surmonter ces obstacles (voir la section 6.8). Pour concevoir des interventions politiques efficaces, il faut comprendre les réactions comportementales aux différents incitatifs. Bref, l’aide à la prise de décisions en matière d’économie s’adapte elle-même pour répondre à l’évolution des besoins des décideurs.

Il est de plus en plus reconnu qu’un niveau d’adaptation efficace est limité par d’autres facteurs que les enjeux d’accessibilité financière. Une combinaison de défaillances du marché (p. ex. manque d’informations de qualité et accessibles sur les risques pertinents et les mesures d’adaptation, ou présence de biens publics ou d’externalités), d’anomalies comportementales (p. ex. capacité cognitive, inertie, taux d’actualisation élevés) et de distorsions dominantes en matière de politiques (p. ex. des subventions qui favorisent ultimement la mauvaise adaptation) limite le potentiel d’adaptation (voir la section 6.8). Tous les paliers de gouvernement doivent faire plus que de fournir une aide financière et d’investir dans des biens publics (tels que les services d’information sur le climat). Parmi les autres mesures importantes à prendre figure l’élimination des distorsions existantes en matière de politiques, ainsi que la conception et la mise en œuvre de règlements et d’instruments économiques permettant de surmonter les imperfections pertinentes en matière de marché et les défaillances en matière de comportement. Étant donné le potentiel de préoccupations importantes en matière d’éthique et de justice sociale, il est tout aussi important que les gouvernements réfléchissent à ce que serait un niveau acceptable de dommages résiduels et à la meilleure façon de traiter les effets des impacts inévitables sur le bien-être.

Un autre sujet de discussion dans la littérature portant sur l’économie est la mesure dans laquelle les conséquences économiques des changements climatiques pourraient être beaucoup plus importantes que ne le suggèrent les projections actuelles, non pas en raison des limites des modèles d’émissions et d’impacts des changements climatiques, qui omettent des risques importants, mais en raison de la manière dont les modèles économiques traitent les dommages et la croissance. L’enjeu est de savoir si le niveau de la production économique est réduit par un choc ou un stress climatique, mais que le taux de croissance économique sous-jacent n’est pas touché, ou si les changements climatiques ont un impact cumulatif plus persistant sur le taux de croissance lui-même. Jusqu’à récemment, la plupart des estimations du coût des changements climatiques étaient basées sur des pertes statiques de production économique annuelle. Toutefois, si les changements climatiques causent des dommages durables au capital-actions, aux terres et à l’efficacité avec laquelle ces facteurs et la main-d’œuvre sont transformés en production économique, comme le suggèrent certains chercheurs, alors le taux de croissance annuel sera touché en plus du niveau de production. En raison des effets cumulés de la réduction de la croissance, les impacts sur la production économique seront beaucoup plus importants et persistants. Le débat demeure non résolu dans la littérature.