Ressources en eau

Les changements climatiques ont déjà affecté le cycle de l’eau dominé par le froid, au Canada, et ont introduit des risques pour la société et l’environnement (voir la figure 4.1). Les augmentations de température moyennes annuelles observées au Canada sont environ deux fois supérieures à la moyenne mondiale et vont jusqu’à plus de trois fois la moyenne mondiale dans le Nord du Canada (Zhang et coll., 2019). Le Rapport sur le climat changeant du Canada (Bush et Lemmen, 2019) fait la synthèse des preuves scientifiques les plus récentes des impacts des changements climatiques. Les changements observés dans le rapport qui concernent les ressources en eau comprennent :

• La fonte de la glace, le dégel du pergélisol et la réduction de la durée d’enneigement. Les glaciers et les champs de glace fondent, s’amincissent et se retirent à un rythme sans précédent. Le pergélisol s’est réchauffé en de nombreux endroits, de la bordure de la forêt boréale à la toundra, et est en train de disparaître le long de ses frontières méridionales. La proportion de l’année avec enneigement et couverture de glace de lac a diminué de 5 à 10 % par décennie depuis 1981 et l’accumulation saisonnière de neige a diminué dans de nombreuses régions (Derksen et coll., 2019). Ces changements sont particulièrement prononcés dans le Nord du Canada et présentent des risques pour l’intégrité structurelle des infrastructures (Lemmen et coll., 2014) et peuvent perturber les routes maritimes et les routes d’hiver (Campbell et coll., 2014; Lemmen et coll., 2014). Avec le temps, ces changements pourraient également introduire de nouvelles occasions d’exploitation minière et de tourisme dans les régions nordiques (Lemmen et coll., 2014; Kovacs et Thistelewaite, 2014) et devraient accroître la productivité des écosystèmes nordiques à mesure que les nutriments deviennent plus facilement accessibles (Orihel et coll., 2017).
• L’augmentation des précipitations et la transition de neige à pluie. En moyenne, les précipitations ont augmenté de 20 % dans toutes les régions depuis 1948. Les plus fortes augmentations ont eu lieu dans le Nord du Canada et dans certaines régions du Manitoba, de l’Ontario, du Nord du Québec et du Canada Atlantique. Les précipitations tombent plus souvent sous forme de pluie que de neige, en particulier au printemps et à l’automne (Zhang et coll., 2019). L’augmentation des précipitations et le ruissellement qui s’ensuit ont été liés à un excès de nutriments dans les réseaux d’alimentation en eau, ce qui a augmenté l’incidence des proliférations d’algues nuisibles (McCullough et coll., 2012).
• Les changements dans les périodes de disponibilité de l’eau. Le volume total d’eau qui s’écoule dans un bassin fluvial¹ au cours d’une année moyenne montre très peu de changement, mais des changements significatifs dans la chronologie ont été observés (Bonsal et coll., 2019). Il existe un risque croissant que moins d’eau soit disponible pendant les mois les plus chauds pour la production énergétique (Lemmen et coll., 2014) et alimentaire (Campbell et coll., 2014), car une fonte précoce de la neige contribue à réduire les débits estivaux (Bonsal et coll., 2019). L’englacement des rivières et des lacs se produit maintenant plus tard en hiver et sur une période plus courte, tandis que la débâcle se produit plus tôt au printemps (Derksen et coll., 2019). Ces décalages chronologiques peuvent affecter les activités agricoles et industrielles et perturber les schémas naturels auxquels les écosystèmes se sont adaptés (Islam et coll., 2017; Campbell et coll., 2014).
• Les changements dans la nature des phénomènes extrêmes. On constate des changements dans la nature des inondations dans certaines régions, avec davantage d’épisodes de pluie sur la neige, de phénomènes causés par les précipitations et d’inondations printanières plus précoces (Bonsal et coll., 2019). Par exemple, les changements climatiques ont joué un rôle dans les pluies extrêmes qui ont contribué à l’inondation de Calgary en 2013 (Teufel et coll., 2017), à l’inondation d’Assiniboine en 2014 (Szeto et coll., 2015) et aux inondations d’Ottawa en 2017 (Teufel et coll., 2019). Les planificateurs municipaux canadiens classent les tempêtes extrêmes et les inondations comme les deux impacts les plus fréquents des changements climatiques (McMillan et coll., 2019) et ces phénomènes peuvent augmenter les charges de contaminants dans les réseaux d’alimentation en eau, dégradant ainsi la qualité de l’eau (Gooré Bi et coll., 2015; Jalliffier-Verne et coll., 2015). Bien que coûteux, les changements observés dans les sécheresses à ce jour représentent des variations annuelles par rapport à la normale, plutôt que le produit de tendances à long terme liées aux changements climatiques (Bonsal et coll., 2019).

Jusqu’à présent, ces changements observés ont eu des impacts variés sur le débit annuel moyen des rivières et le niveau des lacs (Bonsal et coll., 2019) en raison de la très forte variation au sein des systèmes naturels et de l’augmentation de l’évaporation (Bonsal et coll., 2019; Bush et coll., 2019). Il subsiste une grande incertitude, notamment en ce qui concerne les prévisions relatives à la chronologie, à l’ampleur et à la direction des changements de précipitations. Par exemple, s’il ne semble pas y avoir de tendances détectables en ce qui concerne les pluies extrêmes de courte durée au Canada (Zhang et coll., 2019), d’autres études constatent des tendances à la hausse de ces phénomènes sur de grandes étendues de l’Amérique du Nord (Kirchmeier-Young et Zhang, 2020; Paplexiou et Montanari, 2019). Malheureusement, il ne se dégage pas de consensus dans la littérature, en grande partie parce que les pluies sont extrêmement difficiles à simuler, en particulier la convection estivale. En définitive, les changements signalés sont en réalité une mosaïque de changements différents dans l’ensemble du Canada qui sont fortement influencés par des éléments tels que la latitude, l’altitude et la proximité des lacs, ce qui implique qu’une évaluation pancanadienne est nécessairement très locale. En outre, les décisions de gestion humaine liées à l’affectation des terres, à la gestion de l’eau et à l’évolution des conditions socio-économiques (Bonsal et coll., 2019; Statistique Canada, 2017) peuvent réduire ou exacerber les processus liés aux changements climatiques, et peuvent avoir un impact sur le cycle de l’eau du même ordre de grandeur que les changements hydroclimatiques (Döll et coll., 2015). Par exemple, si certains processus des changements climatiques ont été liés à la détérioration de la qualité de l’eau au Canada, un certain nombre d’études ont également constaté des liens étroits entre l’intensification de l’utilisation des terres, la production agricole et le développement urbain (Weiss et coll., 2018; El-Khoury et coll., 2015; Gooré Bi et coll., 2015; Jalliffier-Verne et coll., 2015; Taranu et coll., 2015). Ces composantes de la gestion humaine introduisent des incertitudes considérables dans les projections futures et des complexités dans la prise de décision ultérieure (voir l’étude de cas 4.1).

Les changements combinés de la phase des précipitations (p. ex. pluie ou neige), de la fonte précoce des neiges, du retrait de la couverture de glace et de la diminution de la masse des glaciers affectent le débit des rivières et le niveau des lacs au Canada. Les tendances futures relevées dans le Rapport sur le climat changeant du Canada (Bush et Lemmen, 2019) et d’autres études comprennent :

• Une diminution de la disponibilité de l’eau dans les bassins méridionaux, en particulier en été. À court terme, les précipitations continueront d’augmenter pendant toutes les saisons, mais les précipitations estivales dans le sud du Canada devraient diminuer vers la fin du siècle selon un scénario de fortes émissions (Zhang et coll., 2019). Outre l’augmentation des taux d’évaporation, la fonte précoce de la neige et la diminution de la glace, cette tendance devrait contribuer à réduire les débits annuels dans les bassins intérieurs et les niveaux des lacs dans le sud (Bonsal et coll., 2019), ce qui pourrait déclencher des conflits sociaux et écologiques concernant les ressources en eau de plus en plus rares dans certains bassins (Clark et coll., 2017).
• Une augmentation de la fréquence et de l’intensité des phénomènes extrêmes liés à l’eau. Certaines conditions qui augmentent le risque d’inondation, telles que les pluies extrêmes, devraient être plus fréquentes à l’avenir, augmentant le risque d’inondations locales causées par les pluies, en particulier dans les zones urbaines (Zhang et coll., 2019). Les précipitations extrêmes peuvent entraîner la perte de vies humaines ou la destruction de biens (Simonovic, 2017), affecter les opérations minières, le transport de l’énergie et les infrastructures touristiques (Kovacs et Thistlethwaite, 2014; Lemmen et coll., 2014), ainsi qu’accroître l’érosion des sols et le ruissellement des nutriments, dégradant ainsi la qualité de l’eau (Campbell et coll., 2014; Crossman et coll., 2013). On s’attend à ce que les périodes sèches estivales extrêmes soient de plus en plus fréquentes et qu’elles contribuent aux déficits d’humidité du sol conduisant à la sécheresse, en particulier dans le sud des Prairies et dans les régions intérieures de la Colombie-Britannique (Bonsal et coll., 2019; Zhang et coll., 2019).
• La diminution de la qualité de l’eau et l’augmentation de la prolifération d’algues nuisibles. Les changements climatiques risquent fort d’exacerber les problèmes actuels liés à la qualité de l’eau (Liu et coll., 2019; Gooré Bi et coll., 2015; Jalliffier-Verne et coll., 2015). En particulier, on s’attend à ce que des températures plus élevées contribuent à la présence accrue d’algues nuisibles à l’avenir, notamment là où les concentrations de nutriments sont déjà élevées (Orihel et coll., 2017; Paterson et coll., 2017).

Les influences des changements climatiques sur le cycle de l’eau ont déjà des impacts sur les secteurs canadiens de l’alimentation, de l’énergie et des ressources naturelles, ainsi que sur les collectivités et l’environnement naturel. Par exemple, les indemnités versées au titre des assurances dommages en réponse à des phénomènes climatiques extrêmes ont plus que doublé tous les cinq à dix ans depuis les années 1980, et le Bureau d’assurance du Canada estime que pour chaque dollar de perte assurée, les propriétaires de maisons et d’entreprises et les gouvernements dépensent de trois à quatre dollars pour des pertes non assurées (Moudrak et coll., 2018). Depuis 2009, les pertes assurées résultant de catastrophes dues à des phénomènes météorologiques violents au Canada, comme les inondations, se sont élevées en moyenne à 1,4 milliard de dollars par an, comparativement à une moyenne de 400 millions de dollars par an pour la période antérieure (Bureau d’assurance du Canada, 2019b).

La réalité actuelle pour les praticiens du domaine de l’eau dans toutes les régions du Canada est que les protocoles de conception et d’exploitation relatifs à la gestion des ressources en eau sont presque exclusivement basés sur une compréhension historique de la ressource. Toutefois, alors que nous passons à l’Anthropocène (c.-à-d. à l’ère où l’activité humaine exerce une influence prédominante sur le climat et l’environnement), tout indique que l’avenir ne ressemblera plus au passé. L’adaptation aux nouveaux changements est rendue plus complexe par l’interaction entre les changements climatiques et le développement humain, et par l’évolution rapide des conditions socio-économiques. Bien que les incertitudes créent des défis pour l’adaptation, elles ne devraient pas être une entrave à l’action. Elles peuvent plutôt servir comme une incitation à faire face à l’incertitude et à développer des systèmes de gestion plus robustes qui peuvent faire face à la variabilité. Le reste de ce chapitre présente une perspective nationale sur les efforts d’adaptation dans le secteur des ressources en eau, en mettant l’accent sur la manière dont les gouvernements, les collectivités et les sociétés civiles s’adaptent à des changements complexes et incertains.

Une stratégie commune d’adaptation aux changements climatiques implique une coordination entre les organisations et les institutions. Une organisation est un groupe de personnes se consacrant à un objectif particulier, tel que la recherche ou un but commercial, tandis qu’une institution est un type d’organisation formelle et fait également référence à des systèmes de pratiques, de normes et de lois ou politiques formelles (Hulbert et Gupta, 2017). Par exemple, l’Organisation météorologique mondiale (OMM) est une organisation qui fournit un rôle de chef de file mondial et d’expert en matière de coopération internationale pour la prestation et l’utilisation de services météorologiques, climatologiques, hydrologiques et des services environnementaux connexes de haute qualité et faisant autorité. L’OMM ouvre la voie à un plus grand bien commun international, tandis que les pays membres maintiennent leur souveraineté et fournissent des fonds à l’OMM pour qu’elle puisse continuer à jouer ce rôle de surveillance. Le Global Institute for Water Security (GIWS) de l’Université de la Saskatchewan et le Water Institute de l’Université de Waterloo sont des exemples d’institutions qui fonctionnent de manière comparable à une organisation. La définition plus large des institutions dans le domaine de l’eau fait également référence aux lois et politiques officielles sur l’eau (p. ex. la loi sur la durabilité de l’eau en Colombie-Britannique), aux accords de gouvernance de l’eau (p. ex. les districts de conservation en Ontario), aux mécanismes de marché (p. ex. le marché de l’eau de l’Alberta), aux opinions publiques sur l’eau et les changements climatiques et aux attitudes envers la propriété publique et privée, entre autres choses. Les organisations sont régies par des règles et des règlements, tandis que les institutions sont régies par des coutumes et des valeurs. Les institutions canadiennes responsables des ressources en eau ont profondément enraciné la façon dont nous gérons l’eau et elles sont en cours d’adaptation aux risques hydriques liés aux changements climatiques grâce à de nouvelles ententes institutionnelles, à une meilleure coordination, au partage des risques et au renforcement des capacités (Global Water Futures, 2020). La coordination permet aux institutions de répondre plus rapidement et plus efficacement aux défis posés par un climat incertain en définissant des rôles clairs, en favorisant la mise en commun de renseignements et en mobilisant des ressources supplémentaires (Hurlbert et Diaz, 2013; Bakker et Cook, 2011). Les outils de partage des risques répartissent la capacité à se préparer aux impacts des changements climatiques (Thistlethwaite et Henstra, 2017).

Au Canada, la répartition constitutionnelle des pouvoirs entre les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones ainsi que le rôle des organisations municipales et régionales, font que l’adaptation dans le secteur de l’eau se déroule souvent à différentes échelles (Global Water Futures, 2020; Renzetti et Dupont, 2017; Bakker et Cook, 2011; Sandford et coll., 2011; Simms et de Loë, 2010). Ce contexte décentralisé pour la gouvernance peut conduire à un éventail de mesures d’adaptation dans le secteur de l’eau. D’une part, la fragmentation de la gouvernance entre plusieurs autorités peut entraîner des inefficacités et des redondances (Bakker et Cook, 2011) qui contribuent à une utilisation non durable de l’eau (Renzetti et Dupont, 2017), à un retard dans l’élaboration des politiques (Mitchell, 2017) et à une capacité d’adaptation inégale entre les groupes d’intervenants (Hurlbert et Diaz, 2013). Dans d’autres circonstances, la gouvernance décentralisée permet d’inclure de nombreux groupes et peut produire des résultats qui répondent aux besoins locaux (Bakker et Cook, 2011). Souvent, les groupes intermédiaires tels que les organisations de bassin versant (voir l’étude de cas 4.2) et les organisations de gestion des eaux limitrophes (voir l’étude de cas 4.3) peuvent jouer un rôle important de coordination entre les différents groupes d’intervenants (Clancy, 2014). Les municipalités, les collectivités autochtones et les organisations environnementales sont également de plus en plus souvent intégrées aux activités de gouvernance de l’eau et d’adaptation, en partie en raison du fait que le rôle du gouvernement fédéral dans la gouvernance de l’eau a diminué au cours des dernières décennies (voir l’encadré 4.1; Renzetti et Dupont, 2017; Hurlbert et coll., 2015; Bakker et Cook, 2011; Simms et de Loë, 2010; Hill et coll., 2009; Ivey et coll., 2004). Ces divers ensembles de nouveaux intervenants ont souvent des idées novatrices sur la gestion de l’eau et l’adaptation aux risques qui peuvent transformer les institutions existantes (Clancy, 2014).

Idéalement, les réseaux et les partenariats entre les autorités de gouvernance et les intervenants peuvent jouer un rôle important dans le renforcement de l’adaptation aux changements climatiques dans le secteur canadien de l’eau (Bauer et Steurer, 2014). Une coordination efficace suppose que les programmes soient nécessaires, efficaces, cohérents et exhaustifs (de Loë, 2017). L’amélioration des accords de gouvernance de l’eau est importante pour clarifier les rôles et coordonner les politiques à tous les ordres de gouvernement (Bakker et Cook, 2011; de Loë, 2009), mais aussi dans des secteurs autres que celui de l’eau, tels que l’énergie et l’agriculture (de Loë, 2017; Gober, 2013).

Les organisations canadiennes de gestion des ressources en eau dont les mandats chevauchent des limites de compétence et impliquent divers intervenants ont mis en place des structures institutionnelles de coopération afin de promouvoir une compréhension, une confiance et une capacité communes pour régler de manière coordonnée les enjeux complexes et litigieux liés à la gestion de l’eau. Ces groupes peuvent efficacement relier les processus de prise de décision et les priorités à travers les différents paliers et régions, tout en étant bien placés pour continuer à promouvoir une gouvernance participative et adaptative en matière d’eau (Rouillard et Spray, 2017; Mguni, 2015; Cook et coll., 2013). On s’attend à ce que les organisations transfrontalières jouent un rôle particulièrement important dans la résolution des conflits interrégionaux ou internationaux potentiels concernant l’eau qui pourraient être exacerbés par les changements climatiques (De Stefano et coll., 2012). Cependant, la capacité de ces organisations de continuer à collaborer et de répondre aux risques croissants posés par les changements climatiques n’a pas été suffisamment étudiée (Akamani et Wilson, 2011).

Il existe au Canada toute une série d’organisations régionales ayant des mandats relatifs à la gestion de l’eau, dont beaucoup sont basés sur les limites des bassins versants plutôt que sur les frontières politiques. Citons par exemple les conseils consultatifs et de planification des bassins versants de l’Alberta, les associations de bassins versants de la Saskatchewan, les districts de bassins versants du Manitoba, les organismes de bassins versants du Québec, les groupes de bassins versants de l’Île-du-Prince-Édouard, du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse, et les offices des eaux du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut. Certains de ces groupes ont un pouvoir législatif, comme les offices de protection de la nature de l’Ontario (voir l’étude de cas 4.2), d’autres sont appuyés financièrement par des programmes des gouvernements provinciaux, comme à l’Île-du-Prince-Édouard et au Nouveau-Brunswick, tandis que d’autres encore existent sous forme d’organismes sans but lucratif ou de groupes gérés par des citoyens, comme le Fraser Basin Council en Colombie-Britannique (Scott et coll., 2017; Conseil canadien des ministres de l’environnement, 2016). Ces groupes ont joué des rôles clés dans la coordination des mesures de planification de l’adaptation dans l’ensemble du pays (Oulahen et coll., 2018; Mitchell et coll., 2014; Ontario Centre for Climate Impacts and Adaptation Resources, 2011; Sandford et coll., 2011). L’approche de la gouvernance par bassin versant peut lier les activités de gestion de l’eau et de l’affectation des terres, tout en permettant la collaboration entre une gamme d’intervenants en amont et en aval (Mguni, 2015).

Il existe également une variété d’organisations de gestion des eaux limitrophes au Canada. La plus importante d’entre elles est la Commission mixte internationale (CMI), créée en vertu du Traité des eaux limitrophes de 1909. La CMI est une institution binationale pour la résolution des conflits liés à l’eau et la coopération sur les priorités politiques en matière d’eau de part et d’autre de la frontière entre les États-Unis et le Canada. Il existe au total 13 réseaux hydrographiques transfrontaliers régis par le Traité des eaux limitrophes de 1909, dont les rivières Osoyoos, Kootenay et Columbia, les rivières Saint Mary et Milk, la rivière Souris, la rivière Rouge, la rivière à la Pluie et le lac des Bois, les Grands Lacs et le fleuve Saint-Laurent (voir l’étude de cas 4.3), le lac Champlain et la rivière Richelieu ainsi que la rivière Sainte-Croix. Nombre de ces réseaux transfrontaliers peuvent compter sur des conseils, des groupes d’études et des comités de la CMI qui se consacrent aux enjeux de la gestion des eaux binationales. D’autres organisations et accords transfrontaliers portent sur les bassins versants communs à plus d’une administration, tels que la Commission des eaux des provinces des Prairies (l’accord-cadre de répartition de 1969), la Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outaouais (accord de 1983 concernant la régularisation du bassin de la rivière des Outaouais) et le Conseil du bassin du fleuve Mackenzie (l’accord-cadre sur les eaux transfrontalières du bassin du fleuve Mackenzie).

Si les organisations transfrontalières sont de solides forces de coordination dans le secteur de l’eau au Canada, leurs mandats et les ententes de partage de l’eau tiennent rarement compte des changements climatiques. Des vulnérabilités telles que l’absence d’accords de répartition des débits ou de dispositions contre la sécheresse en période de débit faible ou variable ont été constatées dans le bassin du fleuve Columbia (Garrick, 2017) et le bassin de la rivière Rouge (de Loë, 2009). Dans certains travaux techniques, la Commission des eaux des provinces des Prairies, qui supervise le partage de l’eau entre l’Alberta, la Saskatchewan et le Manitoba, a expressément considéré que les changements climatiques et la sécheresse constituaient des facteurs de stress importants, mais elle estime qu’il est plus difficile de prendre en compte les facteurs socio-économiques changeants et incertains, comme le partage volontaire de l’eau (Global Water Futures, 2020). La CMI tient compte des changements climatiques dans plusieurs produits, notamment dans un cadre de travail visant à orienter les considérations relatives aux changements climatiques entre les groupes d’étude transfrontaliers (Commission mixte internationale, 2018), dans l’annexe sur les impacts des changements climatiques de l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs (Nations Unies, 2015) et dans la création du Comité de gestion adaptative des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent (GAGL) (Commission mixte internationale, 2015). Une approche adaptative de la gestion transfrontalière peut être un moyen efficace de répondre à l’évolution des circonstances et peut comprendre les éléments suivants : des révisions périodiques; des mandats limités; des dispositions spéciales pour répondre aux besoins environnementaux en eau; des mécanismes pour faire face à des circonstances extrêmes, telles que les inondations et les sécheresses; le partage de l’information; la création d’organisations habilitées par les parties à procéder à des ajustements en réponse aux changements de circonstances (voir la section 4.4; de Loë, 2009).

Bien que les organisations de gestion des eaux limitrophes renforcent la capacité d’adaptation du Canada, leur existence ne suffit pas à elle seule. Un manque de leadership dans la coordination des mesures et une incapacité à retenir l’attention politique ont été signalés comme des problèmes qui nuisent aux progrès tant dans la région des Grands Lacs (Johns, 2017) que dans le bassin du fleuve Mackenzie (Morris et de Loë, 2016).

L’accès à un capital technique, humain, social et financier approprié est essentiel à la capacité d’adaptation dans le secteur de l’eau (Hurlbert et Diaz, 2013; Ontario Centre for Climate Impacts and Adaptation Resources, 2011). Les praticiens sur le terrain soulignent le déclin des compétences et des ressources techniques (ICF, 2018; Hamlet, 2011; Patino, 2010), le roulement et l’épuisement professionnel du personnel (Global Water Futures, 2020; Moncrieff-Gould et coll., 2018; Straith et coll., 2014) et le manque de financement stable (Moncrieff-Gould et coll., 2018) comme autant de défis à l’adaptation dans le secteur de l’eau (McMillan et coll., 2019; Oulahen et coll., 2018). Les connaissances contextuelles adaptées au milieu, les réseaux et un large éventail de compétences interdisciplinaires sont tous des atouts permettant de renforcer la capacité d’une collectivité à réagir, à survivre et à s’adapter à des situations liées aux changements climatiques telles que les phénomènes météorologiques extrêmes (Global Water Futures, 2020; Straith et coll., 2014).

Les défis en matière de capacités sont souvent plus évidents dans les collectivités et les organisations qui sont les plus vulnérables aux risques associés à l’eau causés par les changements climatiques, notamment les collectivités rurales, nordiques et autochtones (Global Water Futures, 2020; Archer et coll., 2017; Ecology North, 2017; Clancy, 2014; Willox et coll., 2013; Ford et Pearce, 2010; Wall et Marzall, 2006; Ivey et coll., 2004). En conséquence, ces organisations et ces collectivités sont préparées de façon inégale aux impacts des changements climatiques liés à l’eau. Les contraintes en matière de ressources financières sont particulièrement difficiles pour les groupes non gouvernementaux et les collectivités locales. De nombreuses organisations non gouvernementales du secteur de l’eau sont basées sur le bénévolat ou ne disposent pas de possibilités de financement de base stable et simplifié leur permettant de s’engager dans un réseautage efficace entre elles et avec le public sur des enjeux liés à l’eau (Global Water Futures, 2020; Mitchell et coll., 2014; Telfer et Droitsch, 2011). De même, les sources de revenus stables des membres des collectivités rurales et autochtones sont plus susceptibles de subir des perturbations, telles que des inondations sur les terres cultivées ou dans des zones d’alimentation d’importance culturelle (Fletcher et Knuttila, 2018; Lemmen et coll., 2014; Wandel et coll., 2010; Wall et Marzell, 2006). Toutefois, les collectivités ayant récemment subi des perturbations naturelles liées à l’eau, comme des inondations ou des sécheresses, ont généralement une meilleure capacité d’adaptation que celles qui n’ont pas cette expérience (Di Baldassarre et coll., 2015). Par exemple, la variabilité extrême du climat que connaissent depuis longtemps les collectivités rurales des Prairies canadiennes a généralement accru la capacité d’adaptation dans l’ensemble de cette région, grâce à des adaptations telles que l’expansion des infrastructures d’irrigation et la diversification des cultures (voir le chapitre « Provinces des Prairies »; Kulshreshtha et coll., 2016; Hurlbert et Diaz, 2013).

En Amérique du Nord, d’importants progrès ont été réalisés au niveau municipal en matière d’adaptation aux changements climatiques (Réseau canadien de l’eau, 2019; Oulahen et coll., 2018). Cependant, les municipalités n’ont souvent pas la capacité de générer les revenus nécessaires à l’entretien et à la modernisation des infrastructures, alors qu’elles sont responsables de 60 % des infrastructures publiques dans l’ensemble du Canada (Global Water Futures, 2020; Moncrieff-Gould et coll., 2018; Thistlethwaite et Henstra, 2017; Miller, 2015). Tandis qu’environ la moitié des municipalités ont entrepris une évaluation des risques encourus par leurs actifs liés à l’eau, moins de 20 % ont officiellement mis en œuvre des stratégies d’adaptation aux changements climatiques (Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes, 2016). D’autres n’ont procédé à aucune évaluation de la vulnérabilité de leur collectivité aux impacts spécifiques aux changements climatiques (McMillan et coll., 2019). Par conséquent, les collectivités sont inégalement préparées à faire face à des phénomènes extrêmes liés à l’eau comme les inondations (Feltmate et Moudrak, 2015).

Les collectivités autochtones ont fait preuve d’une remarquable résilience face aux changements rapides et importants survenus au cours du siècle dernier. Dans le Nord du Canada, où la température se réchauffe trois fois plus vite que la moyenne mondiale (Bush et Lemmen, 2019), les effets des changements climatiques ont été fortement ressentis par les collectivités inuites en raison de la modification des configurations de la glace de mer, de la fonte du pergélisol et de la perte du manteau neigeux et de la couverture de glace (Inuit Tapiriit Kanatami, 2019). Les collectivités ont déjà dû modifier leur comportement pour composer avec ces changements rapides, notamment en chassant en bateau en eaux libres plutôt que sur la banquise, en utilisant des véhicules tout-terrain plutôt que des motoneiges, et en empruntant les routes maritimes plutôt que les routes intérieures endommagées par le dégel du pergélisol (Berkes et Armitage, 2010). Les collectivités inuites ont une grande capacité d’adaptation, grâce à des systèmes de connaissances qui intègrent le changement et l’incertitude ainsi qu’à des pratiques adaptatives, comme la diversification des périodes et des types d’activités rattachées à la terre (Cameron et coll., 2015; Ford et coll., 2015; Berkes et Armitage, 2010). Cependant, la capacité d’adaptation pourrait ne pas être en mesure de suivre le rythme rapide des changements environnementaux survenant dans le Nord. De plus, de nombreuses stratégies traditionnelles inuites pour gérer le changement continuent d’être sapées par les processus coloniaux qui ont gravement affecté les populations autochtones de l’Arctique (Ford et coll., 2017; Ford et coll., 2015). Les collectivités autochtones ailleurs au Canada sont confrontées à des défis similaires, notamment les effets de la pollution industrielle, les impacts en aval de l’exploitation des barrages hydroélectriques et les problèmes socio-économiques persistants, comme le coût élevé de la vie et les possibilités d’emploi limitées, dont beaucoup découlent de l’héritage permanent du racisme systémique et des politiques coloniales (Global Water Futures, 2020; Archer et coll., 2017; Thompson, 2015; Castleden et Skinner, 2014; Clancy, 2014; Magzul et Rojas, 2006). Ces facteurs aggravants entravent la capacité de ces collectivités à envisager et à entreprendre la planification de l’adaptation des ressources en eau. En raison de priorités concurrentes et de capacités humaines et techniques limitées, les collectivités ne sont pas toujours en mesure de tirer profit des ressources financières pour promouvoir et mettre en œuvre des plans d’adaptation, même lorsque ces ressources sont disponibles (Ecology North, 2017; Ford et Pearce, 2010).

Afin d’accroître la capacité d’adaptation, des organisations de partout au Canada créent des partenariats pour faire face aux risques liés à l’eau découlant des changements climatiques. Il existe des partenariats à différentes échelles (nationale, régionale et locale) et pour différents types d’organisations (gouvernement, industrie, université, société civile) qui facilitent la mise en commun des renseignements (Straith et coll., 2014), le renforcement de la confiance et la coopération (Moore et coll., 2014; Patino, 2010) ainsi que l’ajout de ressources techniques et humaines (Global Water Futures, 2020; Dale et coll., 2019; Hamlet, 2011; Cohen et coll., 2006).

Les institutions nationales et internationales soutiennent également l’auto-organisation locale et le réseautage social en ce qui concerne les enjeux liés à l’eau. À titre d’exemple, prenons le Conseil international pour les initiatives écologiques locales (ICLEI), un réseau de gouvernements locaux et d’employés qui fournit des capacités techniques et des possibilités de mise en réseau et qui, par conséquent, facilite l’adaptation au niveau municipal. Grâce à sa collaboration avec la Fédération canadienne des municipalités, l’ICLEI est un moteur essentiel de la réduction des gaz à effet de serre et de l’adaptation aux changements climatiques au niveau municipal au Canada (Dale et coll., 2019; Guyadeen et coll., 2018). Alors que de nombreuses provinces ont publié des lignes directrices ou des programmes de financement soutenant l’adaptation à l’échelle locale, l’Ontario a été la première province, en 2017, à adopter des règlements obligeant les municipalités à tenir compte des changements climatiques dans la planification de la gestion des actifs (Réseau canadien de l’eau, 2019). Dans d’autres provinces, des politiques clés en matière d’eau, telles que la Water Modernization Act en Colombie-Britannique, le 25 Year Water Security Plan en Saskatchewan et les Guides to Water Withdrawal Approvals en Nouvelle-Écosse, contribuent à soutenir les réseaux de relations sociales et l’auto-organisation. Par exemple, les politiques peuvent fournir des services d’appoint par des journées et des réunions sur le terrain, en pilotant l’application des pratiques proposées, en soutenant les comités consultatifs locaux et en proposant des ateliers dans des secteurs prioritaires tels que les nouvelles normes et lignes directrices (Bizikova et coll., 2013).

Les outils stratégiques de partage des risques sont un autre moyen de renforcer la capacité à traiter les enjeux liés à l’eau découlant des changements climatiques. Les municipalités canadiennes disposent de divers outils de partage des risques pour faire face aux risques liés aux inondations, notamment des programmes d’assistance en cas de catastrophe qui partagent les coûts de rétablissement après une catastrophe entre les gouvernements fédéral et provinciaux (p. ex. le programme ontarien d’Aide aux municipalités pour la reprise après une catastrophe, le Disaster Recovery Program de l’Alberta, le Provincial Disaster Assistance Program de la Saskatchewan) (Morrison et coll., 2018; Thistlethwaite et Henstra, 2017). Bien qu’il existe une diversité d’approches stratégiques en matière d’inondations au Canada (Morrison et coll., 2018), les villes ne tirent pas toujours parti de l’ensemble des outils de partage de risques offerts (Thistlethwaite et Henstra, 2017). Par exemple, les villes de Calgary et de Toronto ajoutent des frais aux impôts fonciers et aux factures de services publics pour financer les infrastructures d’atténuation des inondations et d’adaptation à celles-ci, mais n’appliquent pas de tarification basée sur le risque (un tarif qui est à peu près proportionnel à la contribution de la propriété au risque d’inondation urbaine), comme moyen d’encourager l’adoption de mesures de protection contre les inondations par les propriétaires (Thistlethwaite et Henstra, 2017). En revanche, Edmonton, Mississauga, Kitchener et Waterloo sont des exemples de municipalités qui imposent des frais d’utilisation pour la gestion des eaux pluviales qui sont approximativement basés sur la contribution de la propriété au ruissellement (EPCOR, 2019; Aquije, 2016). S’il existe de nombreuses méthodes pour financer la gestion des eaux pluviales, notamment les impôts fonciers, les droits d’aménagement et les transferts intergouvernementaux, les redevances d’utilisation peuvent offrir un bon équilibre entre la stabilité des recettes perçues et l’équité (Aquije, 2016).

Les organisations trouvent des moyens de maintenir un savoir institutionnel précieux tout en tissant des liens avec diverses communautés de savoir afin d’améliorer la compréhension des enjeux liés à la gestion de l’eau et des solutions possibles. Par exemple, pour la Commission des eaux des provinces des Prairies, la connaissance contextuelle du travail dans un contexte intergouvernemental est très importante. Pour garantir que ces connaissances soient maintenues malgré le roulement de ses membres, le Conseil a entamé un processus de planification de la succession dans le cadre duquel chaque membre identifie un remplaçant qui partage ses responsabilités et peut donc agir en tant que tel en cas de roulement du personnel (Global Water Futures, 2020). Les connaissances autochtones sont également de plus en plus explicitement reconnues dans les recherches sur l’eau ainsi que dans les mandats et les pratiques des organismes de gestion des ressources en eau. Par exemple, Northern Voices, la stratégie sur les eaux nordiques des Territoires du Nord-Ouest, comprend explicitement des dispositions relatives à la reconnaissance des droits autochtones et considère les connaissances autochtones comme équivalentes à la science (Global Water Futures, 2020; Sandford et coll., 2011). De même, la Red River Basin Commission a conclu avec l’Organisation des chefs du Sud au Manitoba un protocole d’entente engageant les deux partenaires à travailler en collaboration sur des questions telles que la détérioration de la qualité de l’eau et les inondations (Organisation des chefs du Sud, 2018). À Mittimatalik (Pond Inlet), au Nunavut, des jeunes et des partenaires de soutien utilisent les connaissances traditionnelles des aînés de la collectivité en tandem avec des méthodes scientifiques occidentales, telles que l’échantillonnage de l’eau, pour étudier la fréquence croissante des maladies gastro-intestinales dans la collectivité (Inuit Tapiriit Kanatami, 2019). Une intégration réussie des connaissances autochtones peut mettre en évidence des variables qui n’étaient pas considérées auparavant (Sandford et coll., 2011) et fournir des éléments probants supplémentaires sur la signification des changements (Abu et coll., 2019), bien que cela puisse être difficile dans la pratique (Mantyka-Pringle et coll., 2017). Par exemple, bien que le Conseil du bassin du Mackenzie ait pour mandat d’inclure les peuples autochtones et d’intégrer leurs connaissances, il est difficile de représenter correctement les divers intérêts et connaissances des nombreuses collectivités autochtones dans les travaux du Conseil du bassin du Mackenzie (Morris et de Loë, 2016).

Les partenariats peuvent également comprendre le partage du pouvoir décisionnel, comme dans le cas des ententes de cogestion qui ont résulté des accords de revendications territoriales négociés avec les nations autochtones dans l’ensemble du Canada (Latta, 2018; Zubrycki et coll., 2016). Par exemple, dans les Territoires du Nord-Ouest, les Offices des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie, du Sahtu, des Gwich’in et du Wek’èezhii sont quatre offices qui assurent la cogestion des ressources naturelles par les gouvernements territoriaux et fédéral du Canada et par les gouvernements de certains des peuples autochtones qui occupent ces territoires (Tsatsaros et coll., 2018; Conseil canadien des ministres de l’environnement, 2016). Ces ententes de cogestion ont été mises en œuvre avec plus ou moins de succès, mais, dans l’ensemble, on estime qu’elles améliorent l’accès aux ressources et contribuent aux processus d’apprentissage social et d’échange de connaissances, en particulier en ce qui concerne le rapprochement entre les connaissances autochtones et les connaissances issues des sciences occidentales (voir la section 4.4.4; Mantyka-Pringle et coll., 2017; Armitage et coll., 2011).

L’adaptation offre des possibilités de remédier aux vulnérabilités de nos systèmes de ressources en eau. En règle générale, les progrès réalisés au sujet de la coordination des efforts d’adaptation dans le secteur de l’eau sont inégaux dans l’ensemble du Canada. Les collectivités locales, les organisations autochtones et les organisations de la société civile sont de plus en plus impliquées dans la gouvernance de l’eau, mais ont souvent des capacités limitées pour faire face aux impacts des changements climatiques avec efficacité. De nouvelles configurations organisationnelles, telles que les réseaux basés sur les ressources en eau, offrent la possibilité de tirer parti des capacités existantes et d’assurer une coordination efficace entre la multitude de participants impliqués dans l’adaptation afin de réduire les risques liés à l’eau découlant des changements climatiques.

La gestion de l’incertitude est un élément fondamental de la planification de l’adaptation dans le secteur des ressources en eau. Le même modèle hydrologique ou de qualité de l’eau avec des données d’entrée des conditions environnementales initiales légèrement différentes peut générer des résultats très variés, en particulier aux échelles locales et régionales où la plupart des mesures d’adaptation ont lieu (Gober, 2018). La gestion adaptative vise à anticiper une large gamme de conditions d’avenir et à réduire l’exposition aux risques (Hurlbert, 2018), ce qui conduit à des décisions plus solides face à ces incertitudes.

La rigidité de la gouvernance institutionnelle ainsi que la conception et la planification des réseaux d’alimentation en eau peuvent limiter la capacité du secteur de l’eau à s’adapter aux impacts des changements climatiques. Au Canada, de nombreux réseaux d’alimentation en eau ont historiquement été conçus pour répondre aux besoins de groupes régionaux influents qui s’intéressent à l’eau principalement pour un usage unique, comme l’irrigation ou l’hydroélectricité (Heinmiller, 2017; Clancy 2014). Ainsi, les échecs des politiques et de la gestion peuvent découler d’engagements fixes, tels que des règles d’attribution de l’eau selon une appropriation historique qui ne tient pas compte des besoins des écosystèmes ou d’une répartition équitable pour des utilisateurs plus récents (Hamlet, 2011; Sandford et coll., 2011). Les systèmes de gouvernance adaptative efficaces sont dynamiques, analytiques, souples et sensibles aux besoins actuels et émergents (Cosens et coll., 2017; Hurlbert et Diaz, 2013). Toutefois, il n’existe pas toujours de soutien institutionnel pour des programmes souples et diversifiés visant à encourager la conception de politiques proactives (Global Water Futures, 2020; Sandford et coll., 2011; Ivey et coll., 2004). Par exemple, l’absence d’un cadre réglementaire souple et d’un système juridique clair concernant les droits de réutilisation de l’eau limite l’adoption d’approches de gestion de la demande pour la conservation de l’eau en Alberta (Alberta WaterSMART, 2013). De façon semblable, peu de mesures sont prises à l’égard du développement du marché des services hydriques et écosystémiques au Canada, ce qui entrave la concurrence pour les activités de conservation et de rétention des zones humides sur les terres privées (Global Water Futures, 2020). Les mesures visant à reconcevoir ou à améliorer les systèmes institutionnels, notamment l’amélioration des infrastructures (Sandford et coll., 2011) et des processus politiques et administratifs (Straith et coll., 2014; Patino, 2010), s’accompagnent parfois de coûts financiers et politiques élevés qui peuvent constituer un obstacle à l’action.

Malgré ces obstacles institutionnels, il existe partout au Canada des foyers d’innovation dans le secteur de l’eau. À l’échelle provinciale, de nombreuses politiques de l’eau ont fait l’objet de réformes au cours des deux dernières décennies, avec un accent renouvelé sur la protection de l’eau potable et des sources d’eau, et une augmentation des organisations décisionnelles basées sur les bassins versants (Bakker et Cook, 2011). Parmi les modernisations notables de la gestion de l’eau, on peut citer les marchés de l’eau de l’Alberta, la stratégie Northern Voices, Northern Waters des Territoires du Nord-Ouest, qui accorde à la nature la priorité à l’égard de l’eau, et les exigences de l’Ontario en matière de tarification et de comptabilisation du coût complet des infrastructures d’approvisionnement en eau (Global Water Futures, 2020; Bakker et Cook, 2011; Sandford et coll., 2011). L’innovation découle souvent de facteurs de soutien locaux et de la création d’espaces sûrs pour l’expérimentation en matière de politiques (Moore et coll., 2014; Straith et coll., 2014).

Les organisations et les politiques adaptatives nécessitent un leadership fort pour favoriser une culture institutionnelle de l’innovation (Dale et coll., 2019; Burch, 2010), prendre les risques nécessaires à l’exécution des mandats (Mitchell, 2017; Morris et de Loë, 2016; Hurlbert et Diaz, 2013) et mettre en œuvre et assurer le suivi des plans d’adaptation avec succès (Zubrycki et coll., 2016; Simms et de Loë, 2010). Le leadership peut jouer un rôle important pour habiliter les praticiens de l’eau à accomplir leur travail de la meilleure façon qui soit, en particulier dans un contexte politique fragmenté où il n’y a pas toujours une autorité claire concernant les travaux d’adaptation (Oulahen et coll., 2018). Par exemple, à la Ville de Vancouver, le leadership des représentants élus et des administrateurs municipaux a été jugé essentiel pour faire progresser les efforts d’adaptation aux risques d’inondation (Oulahen et coll., 2018). Burch (2010) détaille également les démarches d’un praticien persuasif du service de planification de la ville, qui a remarqué que les conflits culturels entre le personnel de la planification et celui des opérations ralentissaient les progrès de l’adaptation, et qui a délibérément embauché du personnel qui valorisait la collaboration entre les départements. Ces mesures ont contribué à un changement de paradigme au sein de la ville qui a conduit à la mise en place de systèmes très réactifs pour faire face à un climat en changement, étant donné les vulnérabilités de la ville de Vancouver et des municipalités environnantes.

Les « champions » de l’eau proposent des innovations, forment des coalitions pour les appuyer et font appel aux intérêts et aux préoccupations des participants au réseau décisionnel (Daniell et coll., 2014). Ils peuvent travailler à l’intérieur ou à l’extérieur d’une organisation (Moore et coll., 2014), mais elles réussissent généralement mieux si elles ont des capacités de mise en œuvre (Daniell et coll., 2014). Il s’agit d’agents de changement, hautement qualifiés pour reconnaître les caractéristiques culturelles et institutionnelles qui inhibent ou favorisent les changements et les stratégies qui peuvent influencer avec succès la mise en œuvre. Ils disposent généralement de solides réseaux formels et informels, sont de bons communicateurs prêts à prendre les risques nécessaires, et sont humbles, respectueux et ouverts aux nouvelles idées. Ils peuvent également être habiles à gérer les relations et à servir d’intermédiaires entre différentes collectivités d’utilisateurs de l’eau et d’autres secteurs pertinents (Hurlbert, 2018; Straith et coll., 2014). Ces compétences sont favorisées par une formation en leadership et des possibilités de négociation.

Les réseaux de relations sociales et l’apprentissage social sont liés à l’innovation dans les institutions de gestion de l’eau. L’apprentissage social signifie que les personnes apprennent en tant que membre d’un groupe en observant des comportements et leurs conséquences. Les réseaux sociaux relient les praticiens de l’eau à différents types de connaissances et de ressources, ce qui facilite la compréhension et la confiance (Moore et coll., 2014; Gupta et coll., 2010; Folke et coll., 2005). Un engagement des intervenants qui intègre l’apprentissage social permet aux participants d’explorer des pistes d’adaptation et de faire face aux inévitables compromis qui y sont associés.

L’exploration du futur fait souvent intervenir des modèles exploratoires et des exercices participatifs qui permettent d’étudier une gamme de conditions futures potentielles (Maier et coll., 2016). Les scénarios sont des récits cohérents concernant l’avenir de systèmes trop complexes à prévoir (Wiek et coll., 2015). Ils couvrent l’étendue des avenirs plausibles (Lemieux et coll., 2014), y compris des événements rares, mais potentiellement dévastateurs, tels que la défaillance d’infrastructures essentielles ou de filières énergétiques. L’élaboration de scénarios met souvent en jeu des intervenants locaux qui partagent leurs points de vue (souvent divergents) sur l’avenir dans le but de faciliter une prise de décision robuste (voir l’étude de cas 4.4 et l’étude de cas 4.5; White et coll., 2015). L’un des objectifs de ces exercices est d’élaborer des stratégies qui fonctionnent raisonnablement bien face à une large gamme de forces sociétales et de changements climatiques plausibles, même lorsque l’on est confronté à des circonstances inattendues (Lempert et coll., 2003). Ils constituent une base solide pour l’établissement d’un consensus et l’action politique chez des intervenants ayant des points de vue différents sur l’avenir, car ils proposent un résultat raisonnable indépendamment de la personne dont le point de vue sur l’avenir s’avère correct. Ils peuvent également identifier des stratégies « sans regret » ou « à faible regret » qui augmentent la résilience aux changements climatiques et favorisent une bonne gestion de l’eau au sens large, souvent à peu de frais supplémentaires. À titre d’exemples de stratégies, mentionnons: le renforcement de la formation des opérateurs et l’amélioration de la coordination (Casello et Towns, 2017), la mise à niveau des réseaux de surveillance contribuant aux prévisions (Conseil canadien des ministres de l’environnement, 2011) ainsi que la gestion de conservation de l’eau et de la demande en eau (Mguni, 2015; de Loë et coll., 2001). Cette dernière est considérée comme importante dans le secteur municipal en Ontario et dans la stratégie Water for Life de l’Alberta, ce qui a permis d’améliorer l’efficacité et la productivité de l’utilisation de l’eau en Alberta de 30 % entre 2005 et 2015 (Alberta Water Council, 2017). En outre, les scénarios peuvent aider à repérer les comportements potentiellement inadaptés, tels que l’augmentation de la consommation, qui pourraient être associés à de grands projets d’investissement ou d’immobilisations (de Loë et coll., 2001).

De nombreux planificateurs des ressources en eau recherchent des mesures d’adaptation qui sont robustes dans un large spectre de conditions climatiques futures possibles. Bien qu’il n’existe pas de paradigme normalisé pour quantifier la robustesse dans le secteur de l’eau (Whateley et coll., 2016), l’idée de robustesse implique généralement une performance acceptable sur une large gamme de scénarios futurs (Lempert et Groves, 2010; Groves et Lempert, 2007; Lempert et Collins, 2007). Par conséquent, les décideurs doivent pouvoir à la fois évaluer dans quelle mesure les décisions répondent aux attentes et adapter ces décisions de gestion à mesure que des renseignements supplémentaires sont reçus et que les conditions changent. La gestion adaptative accepte que les décisions soient prises sur la base de renseignements imparfaits et avec un degré élevé d’incertitude. En outre, elle fournit un moyen par lequel il est possible de réviser l’efficacité d’une décision grâce à une surveillance continue des résultats et des préférences des intervenants, de mettre à jour les outils de modélisation et d’évaluation utilisés dans la décision initiale, et de recommander des améliorations, le cas échéant (voir l’encadré 4.2; Groupe d’étude international des Grands Lacs d’amont, 2012). Dans la gestion adaptative, les mesures et les politiques d’adaptation sont conçues pour être souples et font l’objet de mises au point dans le cadre d’un processus itératif d’apprentissage social (Lee, 1999).

Les données probantes suggèrent que les cadres canadiens pour la gestion de l’eau varient dans leur capacité à réagir à des événements imprévus. Bizikova et coll. (2013) ont examiné les politiques liées à l’eau en Colombie-Britannique, en Saskatchewan, au Manitoba et en Nouvelle-Écosse afin d’évaluer les éléments représentatifs de l’adaptabilité, tels que la délibération impliquant de multiples intervenants, l’ajustement automatique des politiques et l’analyse intégrée et prospective. Ils ont constaté que ces politiques n’incluent pas toujours des processus explicites de surveillance et de d’examen (Bizikova et coll., 2013). Dans certains cas, les examens formels étaient totalement absents (Roy, 2013), alors que dans d’autres cas, ils étaient spontanés ou n’étaient effectués qu’une seule fois, sans qu’ils ne soient pris en compte dans les révisions politiques formelles (Bizikova et Vodicka, 2013). Dans environ la moitié des politiques examinées, un examen formel était nécessaire, mais aucun rapport public de cet examen n’était disponible et aucune information sur des révisions politiques ultérieures n’était requise (Bizikova et coll., 2013). Enfin, l’équipe a examiné 27 politiques provenant du secteur de l’eau, ainsi que des secteurs agricole et forestier, et les a notées à l’aide de la méthode ADAPTool, qui évalue l’adaptabilité des politiques ou des programmes par rapport des facteurs de stress ou de changement externe définis, tel que le climat. Malgré le large spectre de politiques rendant difficile la comparaison entre les différents territoires, l’équipe a constaté une grande adaptabilité des politiques présentes (voir la figure 4.5). Les politiques qui obtiennent un score élevé (dans la zone verte) n’étaient généralement pas elles-mêmes vulnérables aux changements climatiques, jouaient un rôle dans le renforcement de la capacité d’adaptation des groupes et étaient conçues pour utiliser des processus à intervenants multiples ou des méthodes prospectives telles que l’analyse de scénarios (Bizikova et coll., 2013).

La gestion adaptative exige des engagements à long terme, de la collaboration (Global Water Futures, 2020) et du financement ainsi que l’établissement de liens efficaces entre la surveillance scientifique et les processus décisionnels (Murphy et Weiland, 2014). Bien qu’une gestion adaptative efficace soit difficile à réaliser, on en trouve des exemples dans la gestion des ressources naturelles en général (Williams et Brown, 2014) et dans la gestion des ressources en eau au Canada (Failing et coll., 2013). L’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs de 2012 entre les États-Unis et le Canada inclut la gestion adaptative comme principe directeur afin d’évaluer systématiquement l’efficacité des mesures et d’ajuster les futures mesures pour atteindre les objectifs d’intégrité écologique et en matière d’eau pour le bassin (Commission mixte internationale, 2017). Un effort de gestion adaptative encore plus structuré a été lancé pour les Grands Lacs en 2015 par la CMI grâce à la création du Comité de gestion adaptative des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent (GAGL), chargé de procéder à l’examen et à l’évaluation continus des plans de régularisation des débits sortants du lac Supérieur et du lac Ontario récemment mis en œuvre (voir l’étude de cas 4.5; Commission mixte internationale, 2015). Cette initiative fournit une approche structurée de la gestion adaptative pour répondre aux changements climatiques et relie l’évaluation de la performance des plans directement à la CMI en sa qualité de décideur (Comité de gestion adaptative des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, 2018; Clamen et MacFarlane, 2018).

Au Canada, l’eau est généralement perçue comme étant de haute qualité, en quantité abondante (Banque Royale du Canada, 2017; Renzetti et Dupont, 2017) et notre ressource la plus importante (Banque Royale du Canada, 2017). Toutefois, les Canadiens effectuent d’importants prélèvements d’eau par habitant par rapport à d’autres pays, ce qui comprend les utilisations vouées à la consommation et à d’autres fins (Conference Board du Canada, 2013), et les questions relatives aux politiques sur l’eau sont classées parmi les plus faibles dans les sondages d’opinion publique, car elles sont considérées comme beaucoup moins importantes que l’économie, les soins de santé et la hausse du coût de la vie (voir la figure 4.6; Banque Royale du Canada, 2017; Clancy, 2014). En fin de compte, ces perceptions influencent l’élaboration des politiques (Heinmiller, 2017; Yates et coll., 2017; Clancy, 2014) et peuvent remettre en question les efforts déployés pour mettre en œuvre des stratégies d’adaptation (Dale et coll., 2019).

Les praticiens du secteur de l’eau s’efforcent d’influencer les perceptions en faveur d’une adaptation proactive dans le domaine des ressources en eau (Global Water Futures, 2020). Bien que l’amélioration de la compréhension scientifique puisse mettre en évidence les tendances, les vulnérabilités et les solutions potentielles relativement aux problèmes techniques de gestion de l’eau, les décideurs doivent répondre à des besoins et à des objectifs multiples et souvent contradictoires (Bakker et Cook, 2011) et exigent des processus qui soient attentifs aux attitudes du public. Le roulement politique et les échéances relativement courtes en matière de planification exacerbent cet enjeu (Dale et coll., 2019; Hurlbert et Diaz, 2013; Hamlet, 2011).

Les perceptions relatives aux enjeux politiques sont importantes, car elles influencent les jugements sur l’acceptabilité ou la pertinence des solutions proposées (Stone, 2002). Selon les sondages, la plupart des Canadiens croient que les changements climatiques sont une réalité (Mildenberger et coll., 2016; Lachapelle et coll., 2014) et qu’ils auront un impact négatif sur les réserves et la qualité de l’eau douce du pays (Banque Royale du Canada, 2017). Ils s’attendent à des tempêtes extrêmes, à des inondations de rivières et de zones côtières et à de longues sécheresses plus fréquentes et plus intenses (Akerlof et coll., 2010). Malgré ces préoccupations, le niveau de préparation des Canadiens aux situations extrêmes liées aux ressources en eau est resté faible pendant de nombreuses années. Dans une enquête de la Banque Royale du Canada (2017) menée auprès de plus de 2 000 Canadiens et Canadiennes, seuls 35 % ont déclaré être prêts à faire face aux inondations et à la sécheresse. Dans un autre sondage, la quasi-totalité des 2 300 Canadiens et Canadiennes interrogés estimait que les propriétaires sont les premiers responsables de la protection contre les inondations, mais moins de 30 % d’entre eux appliquent des mesures de protection et seulement 6 % savent s’ils vivent dans une zone désignée comme étant à risque d’inondation (Henstra et coll., 2019b; Thistlethwaite et coll., 2017).

Malgré un certain scepticisme, les politiques climatiques et les mesures gouvernementales visant à protéger les ressources en eau bénéficient d’un large soutien en guise d’alternative à l’inaction (Comeau, 2017; Mildenberger et coll., 2016). Les Canadiens veulent que les gouvernements jouent un rôle important dans la gestion des ressources en eau et dans la préparation aux dangers d’origine naturelle (voir la figure 4.7; Henstra et coll., 2019b; Banque Royale du Canada, 2017), qu’ils appliquent des règlements plus stricts et qu’ils exigent des utilisateurs commerciaux et industriels qu’ils paient la totalité des coûts d’approvisionnement en eau (Real Estate Foundation of British Columbia, 2018; Banque Royale du Canada, 2017). Ce soutien peut toutefois diminuer en raison de la lassitude et de la politisation de la question des changements climatiques (Groulx et coll., 2014; Pidgeon, 2012).

Les inconvénients de l’entretien et la nature « invisible » des services d’approvisionnement en eau constituent des défis supplémentaires pour obtenir le soutien du public en faveur de l’adaptation aux changements climatiques (Association canadienne des eaux potables et usées, 2015). La plupart des infrastructures liées à l’eau sont littéralement « loin des yeux, loin du cœur ». La plupart des gestionnaires et des organismes de réglementation de l’eau considèrent le vieillissement des infrastructures comme le facteur de risque futur prédominant pour le secteur canadien de l’eau (Global Water Futures, 2020; Moncrieff-Gould et coll., 2018), malgré le fait que seul un Canadien sur cinq estime que des investissements majeurs dans les infrastructures liées à l’eau sont nécessaires (Banque Royale du Canada, 2017). Renforcer le soutien du public en mettant l’accent sur les avantages sanitaires, économiques et environnementaux des investissements dans les réseaux d’alimentation en eau pourrait accroître la probabilité que les décideurs fassent de ces derniers une priorité (Association canadienne des eaux potables et usées, 2015). Ce processus peut consister à présenter l’information relative au climat qui concerne les ressources en eau en termes positifs et associés à des solutions cohérentes et constructives (Global Water Futures, 2020; Association canadienne des eaux potables et usées, 2015; Patino, 2010), à intégrer les solutions climatiques dans d’autres domaines stratégiques, comme le développement urbain (Dale et coll., 2019), et à mobiliser les intervenants dès le début des processus d’adaptation (Lemieux et coll., 2014).

Les Canadiens souhaitent que l’information sur les risques liés à l’eau soit pertinente par rapport aux enjeux qui les préoccupent et veulent savoir quoi faire de cette information (Jones-Bitton et coll., 2016; Henrich et coll., 2015; Groulx et coll., 2014). Un sondage récent mené auprès de 2 300 foyers canadiens a révélé que 92 % des personnes interrogées souhaitent que des cartes des risques d’inondation comportant des renseignements sur la réduction des inondations soient mises à la disposition du public et veulent avoir accès à ces renseignements au moment où elles envisagent la possibilité de devenir propriétaires (Thistlethwaite et coll., 2017). La dimension des changements climatiques peut ne pas avoir d’importance si les avantages des mesures d’adaptation sont conformes aux valeurs importantes chères au public cible et entraînent des avantages connexes. Par exemple, malgré les avantages pour la résilience climatique, l’amélioration de la qualité de l’eau est la principale motivation des agriculteurs qui restaurent des terres humides en Nouvelle-Écosse (Sherren et Verstraten, 2013). D’autres études ont montré que l’élaboration de politiques de gestion de l’eau sur le plan des avantages personnels, tels qu’un coût de la vie moins élevé, un développement économique durable et une incidence moindre des maladies, est plus attrayante pour un plus grand nombre de personnes (Henrich et coll., 2015; Groulx et coll., 2014; Semenza et coll., 2011; Akerlof et coll., 2010). Avec les renseignements nécessaires, les personnes qui se sentent personnellement exposées à un risque ont tendance à être davantage préparées (Semenza et coll., 2011).

Les contraintes financières et temporelles sont également des enjeux qui peuvent empêcher ou ralentir les comportements adaptatifs (Groulx et coll., 2014; Semenza et coll., 2011). Les efforts visant à réduire ces obstacles et à promouvoir les changements de comportement par la formation et la diffusion de normes sociales, de la perception de soi et de la mémoire ont été efficaces dans l’ensemble du Canada (Lieske et coll., 2014; Lo, 2013; McKenzie-Mohr, 2000). Par exemple, après avoir relevé les contraintes financières comme un obstacle majeur à l’adoption de comportements de conservation de l’eau, la ville de Barrie, en Ontario, a introduit un programme de rabais et un système de remboursement sans intérêt pour les appareils électroménagers à faible consommation d’eau et leur installation, ce qui a finalement permis de reporter des millions de dollars de dépenses dans les infrastructures d’eau (Reily, 2004).

Les phénomènes extrêmes liés à l’eau, comme les inondations, les sécheresses et les crises dues à la qualité de l’eau, offrent une occasion d’agir politiquement qui peut renforcer la résilience climatique à long terme (Dale et coll., 2019; Oulahen et coll., 2018). De nombreuses adaptations réussies dans le secteur de l’eau ont été motivées par des réponses institutionnelles à une crise publique (Clancy, 2014). Cela s’est produit après que des inondations et des épisodes de gel et de dégel qui ont causé d’importants dégâts sur les routes eurent enclenché un processus d’adaptation majeur à Prince George, en Colombie-Britannique (Dale et coll., 2019), et lorsque la protection des sources d’eau a été renforcée après des incidents de contamination de l’eau à Walkerton, en Ontario (en 2000) et à North Battleford, en Saskatchewan (en 2001) (Hurlbert et coll., 2015; Bakker et Cook, 2011; de Loë et Plummer, 2010). De même, les inondations importantes survenues en 2011 et en 2014 dans des collectivités en aval au Manitoba ont de nouveau attiré l’attention sur les avantages de la préservation des terres humides pour la lutte contre les inondations, alors que les tentatives antérieures axées sur la protection de la biodiversité n’avaient pas réussi à motiver une action politique (Global Water Futures, 2020). En conséquence, la Loi sur les bassins hydrographiques durables a été adoptée en 2018, en utilisant une combinaison d’incitations et de dissuasions économiques et un règlement pour promouvoir une politique visant à ce qu’il n’y ait « aucune perte nette de terres humides » dans la province (Stevenson, 2018).

Partout au Canada, les praticiens de l’eau dans utilisent un certain nombre de stratégies pour accroître la visibilité des enjeux liés à l’eau dans le contexte des changements climatiques. Ils devront s’inspirer de ces stratégies et continuer d’innover à mesure que les réseaux d’alimentation en eau deviennent de plus en plus complexes et incertains, et que la faveur du public devient un enjeu encore plus crucial.

Les approches traditionnelles quant aux questions relatives aux ressources en eau sont de nature réglementaire (Simms et de Loë, 2010), mais les chercheurs et les praticiens reconnaissent de plus en plus qu’il ne suffit pas d’utiliser les outils stratégiques conventionnels pour s’adapter à la complexité croissante des systèmes d’approvisionnement en eau (Hurlbert et coll., 2010; Okanagan River Basin Board, 2010; Simms et de Loë, 2010). Les innovations et les variations dans la conception et la mise en œuvre des politiques peuvent réduire les risques, augmenter les chances d’atteindre les résultats souhaités et répondre aux divers besoins des intervenants (Bizikova et coll., 2018; Thistlethwaite et Henstra, 2017). Les conversations concernant les options politiques et les stratégies d’adaptation se multiplient à tous les niveaux (voir l’étude de cas 4.6) et il existe maintenant un ensemble diversifié d’instruments réglementaires, de dépenses, institutionnels et économiques dans les politiques relatives aux ressources en eau dans l’ensemble du Canada (Bizikova et coll., 2018).

L’adaptation aux changements climatiques dans le secteur de l’eau implique le renforcement des capacités de planification et de gestion de l’eau, la mobilisation de la population à l’égard des investissements ainsi que des changements institutionnels et comportementaux. La mobilisation multisectorielle et l’amélioration des possibilités d’apprentissage social parmi les scientifiques, les professionnels de l’eau, les organisations de la société civile et le grand public sont essentiels pour construire une infrastructure sociale qui favorise la prise de décision adaptative dans le secteur de l’eau. Le partage des connaissances sur la nécessité d’agir et les conséquences de l’inaction permettrait d’accroître le soutien de la population aux mesures politiques.

De nombreuses évaluations de la vulnérabilité et des risques liés aux changements climatiques et à l’eau ont été menées dans l’ensemble du pays, à différentes échelles et pour différents enjeux. Par exemple, des évaluations ont été effectuées dans la région de l’Atlantique pour les zones côtières et les ressources en eau (p. ex. Cochran et coll., 2012; Gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador, 2012; AMEC Environment & Infrastructure, 2012; Ferguson et Beebe, 2012), au Québec pour la qualité et l’utilisation de l’eau (p. ex. Jalliffier-Verne et coll., 2017; Tremblay, 2016; Carrière et coll., 2010), dans la région des Grands Lacs pour les terres humides et les écosystèmes aquatiques (p. ex. Tu et coll., 2017; Chu, 2015; Lemieux et coll., 2014; Mortsch et coll., 2006), dans les Prairies pour les sécheresses et les inondations (p. ex. Wittrock et coll., 2018; KGS Group, 2016; Thomson Agri-Environmental, 2011a, b; Magzul et Rojas, 2006), en Colombie-Britannique pour l’hydroélectricité et les inondations côtières (p. ex. Associated Engineering [C.-B.]) Ltd, 2018; Northwest Hydraulic Consultants Ltd, 2014; Jost et Weber, 2013) et dans le Nord du Canada pour le dégel du pergélisol et des réserves d’eau vulnérables (p. ex. BGC Engineering, 2011; Goulding, 2011; Nesbitt, 2010).

Les synthèses de ces évaluations soulignent la diversité des méthodologies et des organisations (p. ex. les organisations de bassin versant, les universités, les gouvernements) impliquées (Perdeaux et coll., 2018) ainsi que les défis techniques liés à la définition de toute une série d’impacts et de dangers liés aux changements climatiques sur les systèmes de ressources en eau (Nodelcorp Consulting, 2014). Cela est particulièrement vrai pour les organisations dont les capacités financières et techniques sont limitées (Lemieux et coll., 2014; Plummer et coll., 2012).

Une surveillance efficace est un élément clé d’une adaptation réussie (Hall et coll., 2014). Les praticiens de l’eau ont besoin d’avoir accès à des données de haute qualité et pertinentes à l’échelle locale, car de nombreuses décisions fondamentales relatives à l’eau sont justement prises à l’échelle locale (Global Water Futures, 2020) et de bons renseignements sont nécessaires pour évaluer les vulnérabilités aux risques liés aux changements climatiques (Réseau canadien de l’eau, 2019). Malheureusement, la collecte de données de haute qualité, systématique et régularisée n’est pas la norme dans de nombreuses régions du Canada (Nodelcorp Consulting, 2014) et les données sur les impacts des changements climatiques ne sont pas toujours disponibles ou reliées aux processus décisionnels (Réseau canadien de l’eau, 2019). Les ensembles de données essentiels pour les praticiens de l’eau sont administrés par divers ministères fédéraux, tandis que les organismes provinciaux et territoriaux fournissent des renseignements comme l’épaisseur de la neige, le débit des cours d’eau et le niveau des lacs (voir le tableau 4.2). Des organisations non gouvernementales, telles que le Pacific Climate Impacts Consortium en Colombie-Britannique, le Prairie Climate Centre, l’Ontario Climate Consortium et Ouranos, fournissent des ressources supplémentaires, notamment des scénarios sur les changements climatiques et l’hydrologie. Cependant, la capacité à fournir ces renseignements est inégale selon les organisations et les gouvernements, et les données varient considérablement sur les plans de la qualité ainsi que de résolution temporelle et spatiale (Koshida et coll., 2015; Dunn et Bakker, 2011).

Le Centre canadien des services climatiques (CCSC) a été créé par Environnement et Changement climatique Canada en 2018 pour aider à traiter cette question et renforcer la collaboration au sujet de la mise en commun de renseignements à l’échelle nationale. L’objectif du CCSC est de fournir des renseignements sur les changements climatiques faisant autorité, pertinents et à jour, ainsi que de l’aide à l’interprétation de ces renseignements. Le Centre joue un rôle indirect important dans la centralisation des ressources liées aux changements climatiques et aux ressources en eau réparties entre de nombreuses organisations. Il parachève les travaux entrepris par d’autres, tels que les Initiatives de collaboration pour l’adaptation régionale (ICAR) du Canada, qui ont produit des évaluations, des guides et des études techniques sur la vulnérabilité et ont considérablement accru la sensibilisation aux questions liées aux changements climatiques, ce qui a permis d’obtenir un certain nombre de résultats dans la lutte contre les risques sur les ressources en eau découlant des changements climatiques (Eyzaguirre, 2015).

Malgré ces efforts, il existe des lacunes importantes dans les systèmes canadiens d’information sur l’eau et celles-ci posent des défis en matière d’adaptation dans le secteur de l’eau, notamment :

• moins de stations de surveillance météorologique et hydrométrique dans les régions et les bassins versants du Nord du pays (Koshida et coll., 2015);
• disponibilité limitée des données sur les eaux souterraines, la qualité de l’eau, l’évapotranspiration, les écoulements restitués, les glaciers, les tendances futures et l’utilisation réelle de l’eau (Bakker et Cook, 2011; Corkal et coll., 2011; Sandford et coll., 2011; Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 2010; Stratton, 2005; Langsdale et coll., 2004), la santé écologique (Fonds mondial pour la nature, 2017) et les infrastructures liées à l’eau (Conseil canadien des ingénieurs, 2008);
• recherches régionales inégales sur les tendances hydrologiques. Les recherches en cours se concentrent sur les régions du Nord, la Colombie-Britannique et la région des Prairies, avec moins d’études dans l’Est du Canada. Les analyses des sécheresses et les recherches sur les tendances climatologiques sont principalement centrées sur la région des Prairies (Mortsch et coll., 2015);
• compréhension limitée de la variabilité spatiale et temporelle des impacts des changements climatiques sur les ressources en eau (Shrestha, et coll., 2012);
• incertitudes associées aux outils de modélisation hydrologique, aux entrées de données et aux méthodes de génération de projections (Milner et coll., 2018; Cohen et coll., 2015; Brown et Wilby, 2012; Poulin et coll., 2011);
• peu de normalisation, de centralisation et de cohérence dans la collecte de données, dans les indicateurs et dans les méthodologies pour les évaluations des risques (Moody et Brown, 2012) et les études sur la disponibilité de l’eau (Koshida et coll., 2015; Dunn et Bakker, 2011);
• incertitude des intervenants quant aux données existantes, à la manière dont elles peuvent être obtenues et intégrées dans la planification et aux responsables de la collecte et de l’assemblage des données (Réseau canadien de l’eau, 2019; Ontario Centre for Climate Impacts and Adaptation Resources, 2011; Telfer et Droitsch, 2011; Diaz et coll., 2009).

Ces lacunes se traduisent par une capacité inégale des systèmes d’information à mettre en place des institutions et des infrastructures résilientes et outillées pour s’adapter.

Les infrastructures fournissent des services essentiels aux Canadiens. Par exemple, les barrages assurent le contrôle des inondations, l’approvisionnement en eau et la production hydroélectrique; les infrastructures des eaux usées éliminent les nutriments et les toxines nocives des effluents pour répondre à des normes sanitaires et environnementales; les stations de pompage acheminent l’eau aux industries, aux collectivités et aux foyers. Par ailleurs, on comprend peu à peu que les infrastructures naturelles, comme les terres humides, les forêts et les sols, produisent des résultats similaires à ceux des infrastructures construites, à un coût moindre et de manière plus efficace (Moudrak et coll., 2018), ce qui résulte en grande partie de la réduction des coûts d’entretien et de gestion du cycle de vie.

Les impacts des changements climatiques liés à l’eau constituent certains des principaux dangers pour toutes les infrastructures au Canada (Sécurité publique Canada, 2018) et peuvent se manifester par des dommages physiques, des perturbations du service et une augmentation des coûts d’entretien et d’exploitation (Boyle et coll., 2013). Les infrastructures vieillissantes sont particulièrement vulnérables aux impacts des changements climatiques (Sécurité publique Canada, 2018).

Trois évaluations donnent un aperçu général des dangers des changements climatiques liés à l’eau, des vulnérabilités des infrastructures et des mesures d’adaptation au Canada (Andrey et coll., 2014; Boyle et coll., 2013; Conseil canadien des ingénieurs, 2008). Bien que des évaluations approfondies de la vulnérabilité aient été entreprises aux échelles locale et régionale, beaucoup moins de renseignements sont disponibles aux échelles provinciale et nationale (Boyle et coll., 2013). L’insuffisance de renseignements est le principal facteur limitant une évaluation pancanadienne systématique des infrastructures liées à l’eau (Andrey et coll., 2014). Cependant, les principaux dangers et risques pour ces infrastructures sont identifiés dans les évaluations énumérées ci-dessus et sont résumés dans la figure 4.10.

Le protocole du Comité sur la vulnérabilité de l’ingénierie des infrastructures publiques (CVIIP) est un outil essentiel pour évaluer la vulnérabilité des infrastructures des ressources en eau au Canada (voir l’encadré 4.3).

Le protocole du CVIIP a été appliqué dans des dizaines d’évaluations d’infrastructures locales liés à l’eau, ce qui a conduit à toute une série de conclusions et de recommandations. Par exemple, la Ville de Calgary a conclu que son infrastructure d’approvisionnement en eau est généralement résiliente aux impacts des changements climatiques (Associated Engineering, 2011), tandis que la Ville de Nelson a constaté que son infrastructure des eaux pluviales nécessitait des investissements supplémentaires pour atténuer les problèmes d’inondation (voir l’étude de cas 4.7; Paré, 2014). En général, les conclusions des études de cas font ressortir les pratiques exemplaires en matière de conception et d’exploitation résilientes des infrastructures liées à l’eau, notamment :

• un bon entretien et une bonne gestion : les infrastructures plus âgées ou mal entretenues et mal gérées sont plus exposées aux risques des impacts des changements climatiques;
• l’intégration de redondances dans les réseaux d’alimentation en eau (p. ex. plusieurs points d’injection et mécanismes de distribution);
• pour les nouvelles infrastructures, la prise en compte des impacts des changements climatiques lors de la conception du projet afin d’éviter des améliorations écoénergétiques ou des mises à niveau des installations difficiles et coûteuses une fois construites;
• veiller à ce que les codes, normes et instruments connexes relatifs aux infrastructures correspondent à des renseignements fiables et à jour ou tiennent compte des projections en matière de changements climatiques.

Ces évaluations attirent également l’attention sur trois vulnérabilités majeures des systèmes d’infrastructures liées à l’eau existants. Premièrement, ces systèmes supposent généralement que les conditions du passé s’appliqueront au futur, avec des règles de conception et d’exploitation basées sur des enregistrements empiriques tirés du passé plutôt que sur des conditions futures anticipées (Sauchyn et coll., 2016; Mguni, 2015; Boyle et coll., 2013; Hamlet, 2011; de Loë et Plummer, 2010; Minville et coll., 2010). Comme il n’est pas toujours évident de savoir avec quelles données climatiques ont été élaborés les codes, les normes ou les instruments connexes, l’élaboration des futures normes ne se résume pas toujours à la mise à jour des données climatiques passées (Andrey et coll., 2014). Deuxièmement, il existe une tendance à ne pas tenir compte des extrêmes climatiques à faible probabilité qui ont des impacts particulièrement néfastes (Sauchyn et coll., 2016). Les études de cas soulignent l’importance d’une planification et d’une préparation robustes aux situations d’urgence, ainsi que de systèmes d’alimentation électrique et de communications de secours, pour soutenir la conception et l’entretien des infrastructures (Felio, 2015; Nodelcorp Consulting, 2014). Troisièmement, les coûts liés à l’entretien des infrastructures, aux redondances, aux mises à niveau et aux règlements de plus en plus sévères sont considérables (de Loë et Plummer, 2010). Les plus récents bulletins de rendement des infrastructures canadiennes (2019, 2016) indiquent que si la majorité des réseaux d’eau potable, d’eaux usées et d’eaux pluviales sont jugés « bons », les taux de réinvestissement dans ces réseaux restent inférieurs aux taux requis pour les entretenir ou les améliorer (Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes, 2019, 2016).

Les exigences entourant la conception, la construction et l’exploitation évoluent pour pallier ces vulnérabilités. Par exemple, Infrastructure Canada a introduit une exigence d’évaluation sur « l’optique des changements climatiques » pour plusieurs de ses initiatives de financement en 2018. L’évaluation exige que les promoteurs envisagent des approches de gestion des risques pour s’adapter aux impacts liés aux changements climatiques pendant le cycle de vie de l’infrastructure proposée et aux impacts potentiels en amont et en aval (p. ex. la réduction des inondations en aval grâce à l’aménagement de terres humides artificielles) (Infrastructure Canada, 2018).

Le potentiel des solutions basées sur la nature ou des « infrastructures naturelles » pour réduire les impacts des changements climatiques liés à l’eau est également davantage reconnu (Stanley et coll., 2019; Moudrak et coll., 2018). L’infrastructure naturelle est définie comme « un réseau stratégiquement planifié et géré de terres naturelles, telles que des forêts et des terres humides, des paysages fonctionnels et d’autres espaces ouverts qui conservent ou améliorent les valeurs et les fonctions des écosystèmes et qui procurent des avantages connexes aux populations humaines » (Benedict et McMahon, 2006, p.). Cette infrastructure peut être entièrement naturelle (p. ex. une terre humide naturelle protégée) ou artificielle (p. ex. une terre humide restaurée munie d’une décharge artificielle) et peut être complémentaire à une infrastructure bâtie existante (Moudrak et coll., 2018). En matière de gestion des ressources en eau, les infrastructures naturelles ont tendance à être plus souples que les infrastructures bâties et présentent d’importants avantages connexes, tels que la séquestration du carbone et l’amélioration de la qualité de l’eau et de la santé des écosystèmes (voir le chapitre « Services écosystémiques »; Goldstein et coll., 2019; Stanley et coll., 2019; Moudrak et coll., 2018). La mise en œuvre généralisée des solutions d’infrastructures naturelles a été entravée par un manque de connaissances et d’expertise ainsi que par des processus politiques et réglementaires favorisant les infrastructures bâties (ICF, 2018). Néanmoins, un certain nombre d’exemples récents dans l’ensemble du Canada se sont révélés être des modèles de réussite en matière d’infrastructures naturelles pour atténuer les impacts des changements climatiques liés à l’eau (voir l’encadré 4.4).

Le processus d’évaluation de la vulnérabilité a aidé les gestionnaires des ressources en eau dans l’ensemble du Canada à envisager comment les changements climatiques interagissent avec les systèmes en place et exacerbent les risques existants ou en produisent de nouveaux. Ce processus, à son tour, aide à trouver les mesures d’adaptation et, en fin de compte, à orienter la planification et l’allocation des ressources dans un contexte incertain.

Ce chapitre met en évidence certaines lacunes en matière de connaissances importantes et de mise en commun de renseignements qui constituent des défis pour les efforts de gestion adaptative des ressources en eau au Canada. Ces défis portent notamment sur ce qui suit :

• L’accès aux données : Bien qu’il existe une abondance de données et de recherches sur l’eau et le climat produites activement, à de nombreuses échelles et en de nombreux endroits dans l’ensemble du Canada, il existe des variations considérables entre ces données, avec peu de centralisation ni de normalisation (Dunn et Bakker, 2011). La question de savoir quelles données existent et comment elles peuvent être consultées, interprétées ou appliquées est donc empreinte d’incertitude (Telfer et Droitsch, 2011; Diaz et coll., 2009).
• La définition d’orientations pour la prise de décisions : Il existe un besoin crucial de traduire les connaissances scientifiques et techniques en orientations pratiques pour les décideurs, les gestionnaires, les praticiens et les intervenants. Cela comprend des conseils pour la prise en compte des changements climatiques dans la conception en ingénierie, les codes et les normes pour les infrastructures bâties et naturelles ainsi que dans les mandats politiques et institutionnels (Commission mixte internationale, 2018; de Loë, 2017; Andrey et coll., 2014; Nodelcorp Consulting, 2014; Conseil canadien des ingénieurs, 2008).
• La mobilisation pour une compréhension commune : La mobilisation des intervenants est essentielle pour faire progresser l’adaptation dans le secteur canadien de l’eau. L’élaboration de stratégies visant à établir des consensus ou des compromis autour de solutions entre les besoins et les objectifs contradictoires des groupes intervenant dans le secteur de l’eau est un domaine de pratique et d’étude émergent dans le secteur canadien de l’eau. Il est nécessaire de disposer de méthodes pratiques et efficaces pour aider les décideurs à s’orienter dans les interactions entre les intervenants, à négocier les conflits, à tenir compte de l’évolution des dynamiques sociales et à concilier les compromis entre les utilisations concurrentes de l’eau (Global Water Futures, 2020; Clark et coll., 2016; Hurlbert et Diaz, 2013; Hamlet, 2011; Ivey et coll., 2004).
• La mobilisation des connaissances entre les producteurs et les utilisateurs du savoir : Une mobilisation efficace des connaissances est nécessaire pour combler le fossé entre les organisations du secteur de l’eau et les connaissances générées par la communauté des chercheurs, mais également celles détenues par les praticiens et les intervenants du secteur de l’eau dans l’ensemble du Canada. La mobilisation des connaissances est un échange et une assimilation réciproques des connaissances entre les organisations et les personnes qui se consacrent à rendre la recherche utile à la société (Réseau Impact Recherche Canada, 2018). Les facteurs sociaux jouent un rôle important dans l’assimilation des nouvelles connaissances, et il est important de développer des relations solides, de confiance et significatives entre les chercheurs et les communautés d’utilisateurs des connaissances (Crona et Parker, 2011).

La prise en compte des besoins de recherche supplémentaires et des lacunes en matière de connaissances ci-dessous permettrait de mieux comprendre l’efficacité des efforts d’adaptation et de faire progresser les processus de gestion adaptative :

• La surveillance et la collecte de données : Les capacités de surveillance sont limitées, en particulier dans les régions nordiques, et il est nécessaire de disposer de données d’observation supplémentaires sur les eaux souterraines, la qualité de l’eau, l’évapotranspiration, les écoulements restitués, les glaciers et l’utilisation réelle de l’eau (Koshida et coll., 2015; Bakker et Cook, 2011; Corkal et coll., 2011; Sandford et coll., 2011; Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 2010; Stratton, 2005; Langsdale et coll., 2004).
• La modélisation et les prévisions : Des études comparatives détaillées des modèles permettraient de mieux comprendre les failles de certains modèles et des analyses multi-modèles (Milner et coll., 2018; Cohen et coll., 2015; Brown et Wilby, 2012; Poulin et coll., 2011). De telles études permettraient de déployer à l’échelle nationale des modèles de prévision hydrologique et de qualité de l’eau de classe mondiale pour les prévisions à court et à long terme des changements dans la disponibilité et la qualité de l’eau. Des méthodes pratiques pour clarifier, réduire ou prioriser les principaux domaines d’incertitude dans les modèles doivent être élaborées en collaboration avec la communauté des praticiens et mobilisées efficacement dans le secteur canadien de l’eau (Clark et coll., 2016; Razavi et Gupta, 2016; Brown et Wilby, 2012).
• La compréhension des obstacles institutionnels : Les obstacles institutionnels à l’adaptation sont trop peu étudiés et pas toujours bien compris, bien qu’ils soient reconnus comme un véritable problème par les praticiens de l’eau au Canada (Global Water Futures, 2020; Straith et coll., 2014). Il existe un besoin continu de regarder au-delà de la science et de la technologie en matière de changements climatiques afin de susciter des transformations de la gouvernance qui amélioreront la résilience aux changements climatiques des réseaux d’alimentation en eau canadiens (Gober, 2013; de Loë et Plummer, 2010). Malgré le fait que l’importance de la gouvernance adaptative soit largement reconnue, les indicateurs de la résilience institutionnelle sont rarement reflétés dans les outils portant sur la vulnérabilité et une compréhension limitée quant à la manière de retenir et de mesurer ces concepts de manière adéquate est constatée (Plummer et coll., 2012).
• La documentation des succès et des échecs : L’évaluation des processus de gestion adaptative est essentielle. Toutefois, il manque souvent de documentation rigoureuse sur ce sujet dans la littérature spécialisée. L’évaluation est nécessaire aux échelles locale, régionale et nationale, y compris le suivi des résultats à court et à long terme des mesures d’adaptation. Bien que souvent évités, le recensement et la communication des échecs sont parfois plus utiles pour éclairer les efforts d’adaptation et l’apprentissage social.